股东提案权，是指符合一定条件的股东可以根据法律、公司章程规定提出议案并交由股东会审议的权利。法律赋予少数股东提案权的目的在于打破董事会对于提案、议案的垄断，给予少数股东以临时提案的机会。依照全国人大常委会法工委的报告，2023年修订公司法的四大修法任务之一就是强化股东权利保护，这是落实党中央、国务院关于完善产权保护制度与优化营商环境的重要举措，同时更是完善公司治理的重要一环。在现代公司的“两权分离”背景下，公司经营权集中于董事会，股东获取信息的途径相对有限，赋予股东临时提案权有益于股东表达自身合理诉求、参与公司经营管理，也有助于促进公司信息透明和决策民主，督促经营者勤勉尽责。新公司法第一百一十五条一方面降低了临时提案股东的持股比例限制，另一方面针对临时提案的审查规则进行了多方面的完善，同时增加了公开发行股份的公司应公告通知的规定，这都有利于平衡股东权利的行使和公司利益的保护。妥当理解与适用股东提案权新规则，对于今后此类案件的公平公正审理具有重要意义。
一、新规则的主要创新点
1.降低提案股东持股比例限制。根据中国证监会统计，我国多数上市公司的股权较为集中，少数股东的持股比例普遍较低。在这一现状下，现行公司法规定临时提案股东需持股百分之三的比例门槛有过高之嫌，致使股东提案权未能有效实现保护少数股东的规范目的。新公司法第一百一十五条将股东持股比例的限制修改为“单独或者合计持有公司百分之一以上股份”，降低了有权提出临时提案的股东持股比例，更重要的是明确“公司不得提高提出临时提案股东的持股比例”，从立法目的观之，公司章程可以进一步降低提案股东的持股比例。这是强化少数股东保护的突出修法成果，也符合公司法发展的国际潮流趋势。股东提案体现了股东民主，确保少数股东对公司治理的实质参与，为少数股东的诉求提供了表达渠道，是落实股东行动主义的重要手段。即使提案最终未能获得通过，但藉由提案的公开，少数股东得以公开发表意见，与经营者沟通公司经营，或向其他股东传达其参与公司治理的理念，落实公司治理维护股东权益的目标。
2.明确董事会的提交义务与审查权。“董事会应当在收到提案后二日内通知其他股东，并将该临时提案提交股东会审议”，这表明，董事会在收到股东提案后负有两项义务，一是通知其他股东的义务，二是将提案提交至股东会审议的义务。但如果董事会只能机械地将所有的股东提案提交至股东会审议，这看似民主，却可能导致决议事项大幅度增加以及决议内容之间的相互冲突、矛盾，牺牲公司治理效率。事实上，权利行使均存在一定的边界，股东滥用提案权将严重影响股东会机能的正常发挥，导致股东行使表决权的效率降低。大量实证案例显示，股东提案权常伴随公司的控制权争夺等纠纷，股东以困扰公司为目的提交大量提案，若不进一步理清股东滥用提案权的问题，将严重侵害股东会运行机制。需指出，股东会只是股东表决的场所，并不涉及对提案的审查核实，因而审查核实只能交给作为召集人的董事会。董事会在股东会会议前对提案进行审查，过滤不符合条件和程序的提案，可有效减少决议的瑕疵，提高股东会会议效率。虽然从现行公司法第一百零二条的文义解释看，董事会对于适格股东的提案并无拒绝权，但在实践中，董事会审查股东提交的临时提案已成为通行做法。因此，赋予董事会对股东临时提案的审查权，有利于规范少数股东更好行权、避免个别股东滥权并维护公司治理秩序。新公司法针对股东临时提案内容的限制以“除外条款”形式出现，且位于董事会通知其他股东并交由股东会审议的义务性规定后，前后两者之间以分号连接，这已然暗含了董事会享有提案审查权。
3.确立董事会对临时提案的审慎审查职权。某种意义上，董事会对股东提案进行审查既是权利也是义务，或曰是一项职权更为恰当。在确立审查职权后，需进一步探寻提案审查的边界。现行公司法针对股东临时提案的内容限制主要包括“属于股东大会职权范围”和“有明确议题和具体决议事项”，新公司法借鉴了中国证监会《上市公司股东大会规则（2022年修订）》，增加临时提案不得“违反法律、行政法规或者公司章程的规定”的规定，该限制性规定的目的是实现董事会与提案股东之间的利益平衡，既可以防范董事会滥用提案审查权，也有利于规范股东临时提案权的行使。其中，临时提案应当有“明确议题和具体决议事项”这一限制内容单列一句，紧跟股东临时提案权的规定，位于董事会的审查义务前，表明这一规定系形式要求，董事会也仅对该要求进行形式审查。对于不属于股东会职权的临时提案，董事会有权决定不列入股东会审议，这一要求介于形式审查与实质审查之间。一方面，联系新公司法对股东会职权的列举式立法，其范围相对明确；但另一方面，股东会职权与董事会职权的划分无法做到泾渭分明，董事会亦需根据公司章程的规定审查提案是否属于股东会职权范围。对于内容违法违章的临时提案，不列入股东会审议，这一要求系实质审查。况且，违反法律、行政法规或者公司章程的提案即便经由股东会决议通过也同样面临无效或者可撤销的问题。新公司法通过在股东提出临时提案环节进行明确规定以减少公司无意义的成本支出和可能的诉讼纠纷。
综上可知，董事会对股东临时提案的审查职权既包括形式审查，也包含实质审查，且以形式审查为主、实质审查为辅。其中，形式审查的标准有二：一是有明确议题和具体决议事项，二是属于股东会职权范围。实质审查的标准唯一：不违反法律、行政法规或者公司章程的规定。
4.新增上市公司信息披露特则。与非上市公司相比，上市公司股东更依赖信息披露获取知情信息，新公司法第一百一十五条新增第三款规定，“公开发行股份的公司，应当以公告方式作出前两款规定的通知”。股东临时提案权可发挥信息披露功能，外部投资者获取信息途径有限，主要信息来源是信息披露也即公司公告，股东不恰当行使临时提案权的行为可能释放虚假信息，误导市场投资者并进一步影响公司股价。此外，公司竞争者同样可以在短期内买入股票，利用临时提案权的信息披露功能获取公司相关信息后卖出股票，干扰市场正常的竞争秩序。上市公司应真实、准确、完整地披露相关信息，否则将影响投资者的判断。因而对提案进行审查是上市公司披露信息的必然要求。
二、新公司法背景下股东提案权规则面临的新挑战
1.股东持股期间的限制缺位。新公司法将临时提案的股东持股比例降至百分之一，且规定公司章程不得提高该比例，扩大了行权股东的主体范围，值得肯定，对于上市公司而言，百分之一的持股比例已属较高要求，遑论百分之三。但从公司的立场来看，是否需要对行权股东提出持股期间的要求以适当抑制恶意提案的现象？尤其对于上市公司而言，还有放任部分股东滥用提案权操纵股价之忧，从现有经验观之，上市公司股份流通高度自由，股东提案权极易被与公司敌对的竞争对手利用，通过短期持股达到扰乱公司正常经营的目的，比如通过恶意收购，提出干扰性提案，阻挠股东会的正常运行，股东提案权或沦为操纵证券市场的工具。考察域外立法，一些国家的公司法都规定一年或者六个月不等的持股期间要求，当然也有国家、地区的公司法没有提出持股期间的要求。究竟何种立法模式更优，仍待进一步观察。
2.董事会的提案审查环节尚存缺漏。首先，关于提案审查的主体，新公司法第一百一十五条规定股份公司董事会负责审查股东临时提案，其立论前提是董事会为股东会的正牌召集人。但股份公司股东会会议的召集人具有多元性，根据新公司法第一百一十四条的规定，在董事会无法履职或怠于履职，由监事会或“连续九十日以上单独或者合计持有公司百分之十以上股份的股东”召集和主持股东会会议时，董事会应被推定为不担负审查职责。此时，应理解为谁是召集人就由谁来担负审查职责，可见提案审查权主体不应局限于董事会。
其次，股东提案的排除规定尚待进一步明确。新公司法中提案排除事由延续了现行公司法的概括性表述，将提案排除事由限定于不违反法律、行政法规和公司章程的规定以及股东会职权范围内。新公司法第五十九条、第一百一十二条延续了对股东会职权的列举式规定，若股东提案内容不在列举的权限范围内，该提案将被排除。但问题在于，不完全性乃是法律、章程、契约的本质属性，无论法律抑或章程都很难预先对公司各项事务作出全面规定，如有部分公司事务就是否属于股东会的法定、章定职权范围这一问题存疑，也在意料之中。这也决定了，如有股东的提案恰好涉及此类事务，董事会据新公司法第一百一十五条的字面规定而拒绝列入议案，不仅不合适，纠纷遂生也在所难免。可见，由于“股东会职权范围”边界的模糊性，尤其与董事会职权的划分并非“楚河汉界”，势必牵连到股东提案权有效范围的模糊不清，这是滋生提案权纠纷的一个根源。
3.提案权救济路径尚付阙如。“有权利必有救济”。如有股东提案被董事会否定而不服的，提案权纠纷一触即发，甚至出现极端情况。无论现行公司法还是新公司法都没有专设提案权诉讼救济规则，如股东认为提案权受到侵害，在司法程序上只能准用新公司法第二十六条，即以股东会的召集程序存在瑕疵为由援引决议瑕疵之诉请求法院撤销该决议。这是一种成本极高的事后救济措施，将可能导致之前为了召开股东会所做的一切准备工作以及股东会上认真讨论的努力都付之东流，这些成本最终仍由公司和股东承担。同时，此时股东的目的并非撤销股东会决议，而是为了将提案提交至股东会审议，所以决议瑕疵之诉并不能达到股东真正的救济目的。总之，决议瑕疵之诉并非一种有效的股东提案权救济方式。
三、股东提案权规则司法裁判的未来展望
1.关于股东持股期间要求缺失的合目的性解释。公司法没有规定持股期间的要求，遗留的问题是，如果有公司章程提出了相对合理的持股期间要求，这一条款能否因公司自治意思得到司法尊重，抑或仍将因违反了公司法强制性规定而归于无效？目前的司法裁判主要是从反恶意收购的法律政策来考察，对于以上两种结论的采纳并不统一，新公司法没有解决这一问题，但从“公司不得提高提出临时提案股东的持股比例”的立法思维循迹，采用合目的性解释，似乎可以得出立法倾向于后一结论。如在某案中，法院一审判决认定某公司章程关于限制股东权利的反收购条款无效（其要求提案股东具备连续90天持股期间），该判决产生了广泛影响。
2.临时提案审查环节的精细化解释。一方面，股东会会议既然并非必然由董事会召集，董事会作为唯一提案审查主体的假设便与现实不符。根据《上市公司股东大会规则（2022 年修订）》的规定，提案的接收与审查主体为“股东会召集人”，这一概念不仅涵摄性更大，且与公司法规定的股东会召集人更为契合。因此，在董事会因怠于履职而不担当召集人时，由次级的召集人监事会或符合特定主体资格的股东担当本次股东会的提案接收、审查人，理所当然。
另一方面，提案的审查标准尚需进一步精细化解释。参照《上市公司股东大会规范意见》（已失效）第十三条的规定，董事会应以关联性和程序性两个原则为标准对股东提案进行审查，其中关联性审查也即内容审查，对于股东提案涉及事项与公司有直接关系，且符合新公司法第一百一十五条关于提案审查规则的要求，应提交股东会讨论。对于不符合审查规则要求的，不提交股东会讨论，并在该次股东会上进行解释、说明。其中应注意，与其费力在章程中明确列举股东会与董事会的职权边界，不如在章程中确立处理边界模糊事项的原则——将公司日常管理事务交由董事会处理，非常规事务纳入股东会的职权范围，再由股东会决定具体处理权限。最后，程序性审查也即形式审查，董事会可以对股东提案所涉程序性问题作出决定，如将提案进行分拆或合并表决，需征得原提案人同意；原提案人不同意变更的，董事会可就程序性问题提请股东会作出决定，并按照股东会决定的程序进行讨论。需指出，董事会的实质审查以提案的内容合规性为限，不能涉及提案内容的商业合理性审查。
3.临时提案救济途径的体系化解释。纵观现行公司法及新公司法，股东临时提案权遭受侵害后仅能通过事后救济方式来维护自身权益，且以诉讼救济为主，其中新公司法提供了三种救济途径。一是根据第二十六条，认定股东临时提案被不当排除属于股东会召集程序存在瑕疵，股东可提起股东会决议撤销之诉。正如前文指出的，事后的诉讼救济成本高且效果不佳。二是依据第一百一十四条，认定董事会不履行召集股东会会议职责，申请监事会召集或由股东自行召集股东会，将被排除的提案纳入会议进行审议表决。三是依据第一百九十条，认定不当排除股东临时提案的行为属于董事损害股东利益的情形，股东为维护个人利益可以针对负有责任的董事提起诉讼。当公司董事会非法拒绝股东提案，使得公司利益受到损害时，应当允许提案股东依法向法院请求判令负有责任的董事赔偿损失。总之，如董事会侵害了股东临时提案权，股东可以通过决议撤销之诉、另行提起股东会会议并提出议案以及提起对董事的损害赔偿之诉等方式维护自身合法权益。
（作者单位：中国政法大学 李建伟 陈海鑫）