政府债权作为企业破产中的特殊债权类型，源于政府机关基于公权力对破产人享有的货币给付请求权，其本质是承载社会公共利益的公法之债，涵盖政府税收、社保、环境等法定债权。与私法债权不同，政府债权不以本机关利益为目标，而是以国家治理职能为内核，通过破产程序实现公共资源回收与社会公共利益保护。当前，企业破产法修订已被纳入十四届全国人大常委会第一类立法项目，且《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）于2025年9月正式公布并向社会征求意见。在此背景下，如何保障政府债权人的程序参与，值得探讨。
一、政府债权人程序参与的现实问题
有评估报告指出，企业破产程序存在法律落实不足问题，政府机关作为债权人参与面临隐性障碍。因破产财产的有限性，部分观点主张限制政府债权人的破产申请权、申报权及表决权等程序参与权，认为牺牲政府债权可提升普通债权受偿比例，从而激励市场投资。该观点将政府债权等同于普通民商事债权，既忽视其公法属性，亦未认识到其背后承担的国家治理职能。一方面，以“市场效率优先”为由削弱政府债权受偿；另一方面，将公法债权降格为私法债权，既违背法律体系逻辑，又弱化政府履行公共职责的正当性。
在企业破产中政府债权的实现问题上，存在主管政府机关或者人民法院因保护观念的变动导致政策变动或者反复的情况，使得政府债权人参与破产程序缺少明确路径。有的法院结合政府债权处置工作实际情况制定了一些规范性文件，但由于与债务人企业“打交道”的政府机关颇多，政府债权也各有不同，无法通过逐个出具规范性文件来解决问题。这些问题亟待通过对企业破产法的修订来解决。
二、政府债权人程序参与的法律地位
就破产程序的性质而言，无论是诉讼事件说、非讼事件说还是特殊程序说，理论学说均承认司法机关在破产程序中的主持地位，其核心在于裁判权的行使。破产法官依据破产法规则独立裁判案件，这为政府债权人平等参与破产程序奠定了基础。法治政府理念下，政府机关无权以公权力干预破产分配结果，但其作为债权人参与破产程序具有正当性。
企业进入破产程序后，剩余控制权由全体债权人共享，破产程序成为多元主体利益博弈的司法场域，政府机关则以平等身份参与博弈。这一转变既是行政民主理念的映射，也是“放管服”改革下政府角色转型的必然要求。破产财产的有限性决定了债权人利益分配的零和性，而职工安置、环境治理等破产事实的外部性进一步凸显社会公共利益的特殊权重。政府债权人通过债权人会议等司法平台公开主张权利、平等参与，能够有效协调公共利益与市场效率，促进程序正义与实体正义的统一。
破产法的功能底色是概括执行，要求所有债权人平等行使权利，政府机关不得以行政手段绕开破产程序单独实现债权。为此，必须要求政府机关通过破产程序统一行权，同时确保政府债权人申报债权、出席债权人会议、参与表决等伸张权利的渠道通畅，防止社会公共利益因程序缺位而受损。通过程序约束权力，既避免行政越位，又保障社会公共利益不被市场逻辑边缘化。
破产法强调惩教结合，既依靠具备信用惩戒功能的失权制度以发挥约束作用，也通过免责后的信用修复配套机制引导市场主体诚实守信，构建有序的市场交易环境。对于债权人、出资人等利害关系人而言，破产法为他们的借贷、投资等行为提供了一定的预期保障。政府债权人本就比其他债权人具有催收手段上的优势，其若躺在权利（力）上睡觉，同样要被划入破产法的管辖范围接受企业破产程序的安排。
三、政府债权人程序参与的权利构造
为了保障政府债权实现，政府债权人在破产程序中可有如下程序权利构造：
1.政府债权人的破产申请权。破产申请构成了企业破产的初始动因。由于社会公共利益的享有者是社会公众，政府债权人有权申请破产，即为集体沉默受偿意愿的伸张。政府债权人申请破产的本质在于通过司法程序清理债务、维护公共利益，其正当性体现在四方面：其一，企业退出市场是市场经济常态，政府依法申请无存续价值的企业破产清算，符合市场出清正义。其二，破产申请权作为事后司法介入手段，可遏制企业债权无限膨胀，降低政府债权的机会成本，与政府事前的行政监管权相互衔接、协同发力。其三，破产申请权应涵盖重整申请，及时将有营运价值的企业纳入重整，既能保全资产价值，又可通过协商机制实现债务优化。其四，企业破产法未限制普通债权人申请资格，政府债权亦不应附加债权数额、欠缴时长等条件，否则将违背公平原则。据此，笔者建议，在《修订草案》总则中明确政府债权的公法债权属性，结合《修订草案》第八条债权人申请权规定，政府债权人可单独或联合其他债权人申请破产，无需额外附加条件，保障申请权平等行使、破除隐性限制。
2.政府债权人的主动申报权。政府债权人的债权申报权是其参与破产程序、实现债权回收的前提，核心价值在于提升清偿效率。政府机关因掌握债务信息优势，应主动向管理人申报债权。此举既可减轻管理人通知、核实债权负担，又能避免因信息滞后导致程序拖延。申报权隐含责任约束，即政府债权人享有申报选择权，但不得“免于申报”。若逾期未申报，需承担丧失受偿资格等后果，而非将责任转嫁给管理人。实践中，在北京，政府机关在接到管理人对破产企业信息查询请求的同时就可联动启动债权申报工作。笔者建议，可依托《修订草案》第七条破产工作协调机制，明确牵头履行破产事务行政管理职责的部门作为政府债权申报统一联络机构，实现管理人与政府机关高效对接、降低沟通成本；细化《修订草案》第六章债权申报规则，明确政府债权人的申报义务与时限，规定人民法院受理破产申请后一定期限内，需向所在地统一联络机构推送企业信息及申报通知，政府机关需在申报期限内完成申报，逾期未申报视为自动放弃补充申报权，强化主动申报义务；同时结合《修订草案》第八十条债权确认规则，建立政府债权核查专门程序，允许政府机关指派代表到场说明情况，要求管理人单独编制政府债权表并公示，保障核查透明公正，减少债权核实争议。
3.政府债权人的议事决策权。政府债权人行使议事决策权的核心价值在于平衡社会公共利益与程序效率。作为社会公共利益代表，其通过表决权可阻止重整计划或清算方案损害社会整体利益，如污染资产低价处置。同时，需遵守破产法“三中止”规则，摈弃行政强制手段并以平等身份参与破产程序。议事决策的核心矛盾在于政府机关能否让渡实体权益，对此，可借鉴行政和解制度。例如，允许税务机关对劣后顺位的罚款、滞纳金采取延期或分期征收措施，以换取企业存续与税款回收；环境债权领域则需衔接生态赔偿磋商规则，通过表决权明确治污责任主体与修复标准。制度优化可聚焦三方面：一是固定债权人委员会席位，确保政府直接参与重整计划制定与监督，避免惩罚性债权侵蚀债务人财产。二是细化权责边界，明确政府代表有权查阅财务资料、对关联交易提出异议，并对公共利益事项进行风险评估。三是将行政和解规则嵌入表决机制，允许政府在法院审查下适度让渡权益，但须经债权人会议多数表决通过以防权力滥用。通过强化程序约束与权利保障，政府债权人的深度参与既能遏制权力越位，又能推动破产法治化，最终实现公共利益与市场效率的共赢。
4.政府债权人的货币分配权。各国破产法普遍确立以货币分配为原则、实物分配为例外的立法例。政府债权人被迫接受代物清偿方案将面临双重困境：一方面，实物处置成本高且价值波动显著；另一方面，股权、期权等无形资产须额外投入管理资源，而政府机关缺乏商事运营能力，处置损失最终将由社会共担。因此，为强化货币分配权、保障社会公共利益，笔者建议，在《修订草案》第一百六十三条基础上，可原则上禁止债权人会议通过决议强制政府债权人接受实物或无形资产分配，确需实物抵偿的，需经政府债权所属机关及财政部门批准，且由管理人委托专业机构评估，确保抵偿财产价值公允，避免公共利益受损。此外，应强化法院对分配方案的审查权和审查标准，重点评估实物分配的价值折损风险及社会成本，确保公共利益不受侵蚀。
（作者 周陈 系上海政法学院上海司法研究所讲师，中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）