【案情】
2012年6月18日，原告徐某与淮安市城投公司签订《淮安市城市房屋拆迁补偿安置协议书》，按照该协议约定和最终拆迁结账核对，徐某在支付相应房屋尾款后于同年7月13日领取了某房产置业公司开发建设的拆迁安置房屋并居住使用至今。
为方便拆迁安置小区拆迁户办理房产证，某区人民政府于2014年6月17日向该房产置业公司出具《关于协助办理房产证的函》，请该房产置业公司在协助办理房产证时，为每个拆迁户出具商品房买卖合同，同时并在函中注明：因该函引起的一切纠纷由该区人民政府承担。因此，该房产置业公司遂于2014年12月9日，与徐某签订了《商品房买卖合同》，约定了房屋总价与单价，但该《商品房买卖合同》双方均未实际履行。2015年1月5日，经税务机关审核，以拆迁减免核准徐某减免涉案房屋契税。1月26日，徐某取得涉案房屋所有权证书。徐某遂向该房产置业公司提出要求开具房屋购买发票，该公司不予开具。徐某认为因被告某区人民政府向该房产置业公司出具的函导致其无法开具发票，其购房权益受到严重侵害，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销该函。
【分歧】
本案的争议焦点是某区政府出具的《关于协助办理房产证的函》是否可诉，也就是该函对原告徐某的合法权利义务有无产生实际影响。
一种意见认为，该函是可诉的行政行为，该函对原告徐某的合法权益明显产生实际影响。该房产置业公司之所以拒绝为徐某开具购房发票，就是因为政府出具了该函件。
另一种意见认为，该函是不可诉的非行政行为。政府出具给该房产置业公司的《关于协助办理房产证的函》仅仅是为了方便为原告徐某办理房屋产权证而已，并无其他用途，该函对徐某合法权益并不产生实际影响，徐某并无诉的利益。
【评析】
笔者赞成第二种意见，即政府出具的《关于协助办理房产证的函》是不可诉的行政事实行为，该函对原告徐某的权利义务并不产生实际影响，徐某并无诉的利益。
1.涉案政府出具的函属于行政事实行为。行政法意义上的行政行为是指行政主体基于行政职权的意思表示以发生意思效果的行为，是通过意思表示直接设定、变更或消灭权利义务的行为。
行政行为在日常行政管理活动出现的频率较高，如行政处罚、行政确认、行政许可等。行政事实行为作为一个学理上的法律概念，容易被忽略。行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为。
本案中政府出具的“协助办理房产证的函”显然不符合行政行为的构成要件，某区政府出具该函没有直接设定、变更或者消灭原告徐某的权利义务。因此，将政府出具《关于协助办理房产证的函》认定为行政事实行为更符合本案实际。
2.涉案政府出具的函不可诉。涉案政府出具的《关于协助办理房产证的函》是行政事实行为，若该行政事实行为对原告徐某的合法权利义务产生实质性影响，原告仍然可以就该函进行起诉，要求撤销该函。
本案中，原告与淮安市城投公司通过平等协商确定产权调换房屋价格等事宜后签订房屋拆迁安置补偿协议，淮安市城投公司依约向原告交付由某房产置业公司开发建设的拆迁安置房两套。因房屋没有及时办理产权证，某区政府向该房产置业公司致函，请求其在协助办理房产证时，为每个拆迁户出具商品房买卖合同。该公司遂与原告签订《商品房买卖合同》，使得原告顺利取得房屋所有权证书。同时房屋拆迁安置补偿协议的合法有效性及该房产置业公司与原告之间不存在真实商品房买卖关系的事实，已经生效民事判决所确认。
原告并非被诉函的相对人，且其合法权益已在拆迁安置补偿中得以实现。被告向该房产置业公司致函仅为办理房产证的需要，原告与该房产置业公司之间不存在真实的房屋买卖关系，《商品房买卖合同》并未实际履行，该函对原告的合法权益明显不产生实际影响。
综上，某区政府出具的《关于协助办理房产证的函》是一种行政事实行为，其对原告徐某的权利义务不产生实际影响，徐某并无诉的利益。徐某要求撤销该函的起诉，无事实和法律依据，根据行政诉讼法司法解释的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，法院应该裁定驳回起诉。据此，法院依法裁定驳回了徐某的起诉。
（作者单位：江苏省淮安市中级人民法院 陈 路）