行政诉讼判决是人民法院审理终结时对行政案件实体问题所作的权威性判定，是人民法院司法判断权、对行政行为的合法性审查权以及对行政争议的解决权的集中体现。现行行政诉讼法施行八年以来，判决方式的应用实践卓有成效，但在体系性与精细化等方面仍面临一定问题。进一步更新理念、优化体系、细化适用条件，对于实质性解决争议、避免程序空转、实现公正与效率的统一，促进依法行政、助力法治政府建设，及时全面高效回应当事人的权利保护需求，具有积极意义。为此，课题组结合当前行政诉讼判决方式的立法现状、理论观点及典型案例，重点研究了相关基础理论、诉判关系、现有判决方式的适用条件、重要案件类型中判决方式的适用，并在比较研究的基础上，提出拓展完善判决方式体系的方案，尝试回应理论争议，切实服务审判实践。
一、行政诉讼判决方式适用实践中存在的主要问题
现行行政诉讼法为行政判决方式的适用提供了法律依据，相关司法解释解决了行政判决方式适用中存在的一些问题，但是相关理论争议、实践困境仍然存在。
1.法律规范依据供给不足，专门司法解释“缺位”。行政诉讼法、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》均是针对行政诉讼制度作出的整体制度安排，涉及行政诉讼制度运行的各个方面，对于行政诉讼判决方式的理解与适用虽有着墨，但是仍然难以完全覆盖司法实践中的多元复杂情形。目前针对行政诉讼判决方式的适用尚未出台专门的司法解释。
2.适用条件的精细化不足，粗疏的适用条件与复杂的审判实践“错位”。精细化不足主要表现在每种判决方式的适用条件规定比较原则，不同判决方式之间的区分适用条件有待进一步厘清，导致审判实践中出现“同案不同判”的局面。具言之，现有规范对驳回判决适用条件的规定较为粗疏，与其他判决方式的适用衔接不清晰，导致驳回判决成为了兜底方式。全部撤销判决与部分撤销判决的区分适用不清晰；重作判决的适用条件有待明确。确认违法判决、确认无效判决适用条件不够清晰，操作性不强；确认违法判决与撤销判决的区分适用不清晰；缺失确认合法判决、确认有效判决。履行判决中对“法定职责”的理解、不履责与不作为关系、确定“期限”、不完全适当履责的认定和处理、与其他判决方式的区分适用等问题有待明确。给付判决与履行判决的区分适用模糊不清，导致实践中给付判决向履行判决“逃逸”现象。实践中，变更判决的适用极少，不适用变更权的情形普遍存在，易出现双方当事人均不满意的效果，导致变更判决向撤销重作判决“逃逸”现象。
3.行政诉讼判决方式的体系性欠佳，指引功能发挥不足，“诉判不一”现象严重。体系性欠佳突出表现为判决方式的种类少，缺乏新类型判决方式，导致现有判决方式对审判实践的包容性与适应性不足。除传统行政诉讼判决方式外，域外国家和地区根据行政诉讼实际情况规定了特殊的判决方式，比如，情况判决、情势变更判决、终局判决、中间判决、部分判决、禁令判决等，我国现有判决方式多为传统判决方式，对上述新类型判决方式未有规定。我国行政判决指引功能不强，一些当事人要么不知道怎么执行判决，要么干脆不执行。比如，撤销判决作出后，行政机关不知道如何正确作出新的行政行为，甚至出现法院要多次判决撤销行政行为的情形。另外，我国从受案范围到判决方式，比较重视诉讼末端规制，对法官要求较高，缺乏对诉讼类型化的关照，导致实践中“诉判不一”现象严重。上述问题进一步导致实践中很多判决方式的适用难以达到实质性解决行政争议的效果，产生“程序空转”现象。
二、行政诉讼判决方式适用优化与相关制度完善应当重点把握的几个问题
“牵牛要牵牛鼻子”。在发现实践问题、厘清问题成因的基础上，有效解决问题、优化相关制度的关键在于把握重点问题。对此，课题组认为，保证行政审判理念与时俱进，准确把握行政判决方式的特点，保持行政判决方式在类案中适用标准统一是完善行政判决方式制度体系的关键。
1.树立正确的行政审判理念是行政诉讼判决方式适用的先决条件。“理念一新天地宽”。选取适当的行政诉讼判决方式，既能促进依法行政，又能实现案结事了的良好效果，实现公正与效率的统一。一方面，要牢牢把握司法公正的根本要求，在作出裁判时综合考虑办案的政治效果、社会效果和法律效果，在法律范围内寻求最佳办案效果，把“监督就是支持、支持就是监督”贯穿其中，将以人民为中心的司法理念更明确具体地落实到判决方式的选取中。另一方面，要积极回应效率这一人民期盼，切实解决问题，避免程序空转。做实诉源治理、善于能动司法，寻求最有利于行政争议实质性化解的裁判方式，主动融入国家治理、社会治理。
2.理顺诉判一致原则与合法性审查原则的关系是行政诉讼判决方式适用的核心问题。行政判决应当紧紧围绕原告诉讼请求，不能“你诉你的、我判我的”。行政诉判关系是行政诉讼的基础性问题，诉判同一原则是当前两大法系各主要国家和地区刑事、民事、行政诉讼共同遵循的基本原则。由于受诉讼功能、司法审判标准以及司法环境等因素影响，诉判同一原则在我国行政诉讼中并未得到正确执行，原告诉讼请求对法院审判并未形成有效拘束。站在长远发展角度，行政诉判同一是常态，诉判关系不一致是例外。为防止行政审判程序空转，推进行政审判体系和审判能力现代化，应当重塑行政诉判关系，树立一次性解决争议理念，加强法官释明指导，推动行政争议实质性解决。
需要指出的是，强调诉判关系一致并非否定合法性审查原则，而是强调人民法院审理行政案件，应当对行政行为是否合法进行审查，同时要有效回应当事人的诉讼请求，树立一次性解决争议理念，通过法官释明权的有效行使，引导当事人提出明确具体的诉讼请求，同时在适用各类判决方式时，应当优先选择最有利于行政争议解决的判决方式。
3.保持裁判标准一致是行政诉讼判决方式适用的效果要求。深入分析研究各类判决方式的法定适用条件及其内在逻辑联系，有助于细化行政审判规则，规范法官选择判决方式的裁量权，实现行政审判职能作用。行政诉讼判决方式在实践应用中存在的突出问题之一即表现为裁判标准不一，原因在于法定判决方式的系统性欠佳和精细化不足。行政诉讼判决方式是一个内容庞杂的体系，准确把握体系性要素不仅要研究个别的判决方式，而且要弄清楚不同判决方式之间的关系，避免判决方式适用标准不统一的现象。另外，精细化的适用条件分析，是弥合立法的原则性与社会生活复杂性之间差距的必备条件。不同判决方式在同类案件中的恰当应用，取决于对判决方式适用条件的精细化研究，关键在于确定不同类型行政案件中适用具体判决方式的难点、重点问题的标准。通过行政诉讼判决方式体系化与精细化实现裁判标准统一。
三、完善行政诉讼判决制度体系与优化判决方式实践应用的建议
“细节决定成败”。制度有效运行的落脚点在于相关制度的体系化与精细化。为促进判决方式的准确适用和发展完善，以便适应新时代的要求，解决人民群众的急难愁盼问题，实质性解决行政争议，课题组提出以下三个方面具体建议：
1.尽快制定行政诉讼判决方式司法解释，细化行政诉讼判决方式的适用条件。针对行政诉讼判决方式的司法适用制定专门的司法解释，在解释中进一步细化具体判决方式的适用条件和标准，重点对目前审判实践中的争议问题给出切实可行的答案。具言之，一是驳回判决的准确适用。法院应全面审查被诉行为的合法性，不受原告诉讼请求和理由的限制。原告诉讼请求和理由虽不成立，但被诉行为确实存在违法情形，不得适用驳回判决。因法律、政策变化需要变更或者废止被诉行为，行政机关未依法变更或者废止的，法院应当依法判决撤销或变更被诉行为，或确认被诉行为违法，不能适用驳回判决。
二是撤销判决的准确适用。被诉行为具有可分性，部分内容违法，应当采用部分撤销判决。对于行政复议决定撤销原行政行为违法需要判决撤销的，法院判决撤销被诉复议决定，可以一并判决恢复原行政行为的法律效力。被诉行为存在主要事实不清、证据不足等违法情形，需要被告继续调查的，适用撤销重作判决。被诉行为因作出机关超越职权违法被撤销的，应当移送有管辖权的机关重新作出行政行为。
三是确认判决的准确适用。“社会公共利益”范围应按法律、行政法规、规章明确规定确定。没有明确规定的，应根据具体情况，结合行政行为的作出主体、内容以及效果、影响等科学合理确定。判断“重大损害”，应当具备合理性，不能违背一般常识。被诉行为违反法定行政程序的顺序、期限、方式等，或者存在适用法律瑕疵，但对原告权利义务不产生实际影响的，应当判决确认违法。采取撤销判决引发程序空转的，应当适用确认违法判决。“行政行为违法，但不具有可撤销内容”情形包括：行政决定的强制执行行为；不产生法律效果，但事实上损害合法权益的事实行为。“被告改变原违法行政行为”情形包括：行政机关改变原行为认定的主要事实，改变适用的法律法规，改变处理结果，撤销原行为等情形；履责诉讼或给付诉讼中被告作出行政行为，履行法定职责或者给付义务的。确认无效判决的适用情形包括：以书面形式作出但无法判断作出机关或者具体内容的；应当通过颁发许可证书、特定证件方式作出，但没有遵守相关规定的；违反法律基本原则、善良风俗。另外，法律规范规定行政行为无效，但不构成重大且明显违法情形的，应当适用撤销判决或确认违法判决。
四是履行判决的准确适用。“不履行法定职责”包括：在法定或者合理期限内未作出可以终结行政程序的行政行为；以书面或者其他形式拒绝作出属于其权限范围的申请事项的实体处理行为。以是否需要行政机关调查或裁量为标准区分实体履行判决与形式履行判决。以必要、适度为原则确定行政机关的履责期限，法律规范有规定的，一般应当按照规定予以确定。
五是给付判决的准确适用。行政机关不履行相关行为义务的，适用履行判决；认为行政机关不履行金钱给付、财物交付义务的，适用给付判决。给付判决应明确金钱给付的具体数额，不能简单判决限期履行给付义务。
六是变更判决的准确适用。凡是行政行为涉及款额确定、认定的，法院均依法享有司法变更权。针对羁束行政行为或是裁量收缩为零的裁量性行政行为，应当适用变更判决。不能因新的行政处罚可能对原告造成更为不利的影响而判决驳回原告的诉讼请求。
2.探索构建虚拟行政诉讼类型，增设新类型行政诉讼判决方式。一是以试点先行、修法定型的路径推进行政诉讼类型化。诉讼类型化是一把双刃剑，只要采取相应措施，有针对性地解决诉讼类型化存在的固有问题，就能充分发挥诉讼类型化的优势。对此，在不违反现行行政诉讼法的前提下，构建虚拟行政诉讼类型，由地方法院探索试点，明确具体诉讼类型的实践操作，成熟后可以通过修法的方式定型。二是结合实践需求、理论研究、国外经验，探索新类型判决方式。现阶段可以探索增加禁止判决、中间判决、部分判决、确认法律关系判决、情况判决与情势变更判决等新类型判决方式，以增强行政诉讼判决方式对司法实践的包容性与适应性。
3.多措并举，强化行政诉讼判决的指引功能。一是赋予法官与司法责任制相适应的审判权限。明确规定法官审判权限，避免法官选择最安全但不能实质性解决行政争议的判决方式，避免机械司法。二是强化对行政机关重作行为的明确指引。撤销判决、履行判决、给付判决中，法官应敢于、善于给出明确指引，避免产生循环诉讼，一步到位地解决争议。三是加强法院释法说理。行政判决要坚持情理法相统一，加强裁判说理，让当事人从心理上接受判决。同时，应当加强判后答疑，增强判决可接受性。
（北京市第一中级人民法院课题组，主持人：程 琥）