裁判要旨
在具备劳动关系的相关实质要件且劳动者提供了充分证据的情况下，工伤认定机关在工伤认定程序中，可以依据相关的证据对劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系进行认定。
【案情】
2021年4月，郑某与盛祥公司签订劳务合同，约定郑某主要职责为装卸，工作期间需服从生产安排，遵守公司规章制度。2021年8月，郑某在仓库装货时，被叉车叉伤右踝。2022年5月，全椒县人社局作出《认定工伤决定书》，认定郑某受到的事故伤害属于工伤。盛祥公司认为全椒县人社局不具有确认劳动关系的职权，不能直接认定其与郑某之间存在劳动关系，要求撤销该《认定工伤决定书》。
【裁判】
安徽省全椒县人民法院审理后认为，郑某与盛祥公司存在劳动关系，郑某在工作时间工作场所内因工作原因受到事故伤害，应认定为工伤。遂判决驳回盛祥公司的诉讼请求。
宣判后，盛祥公司不服，提起上诉。滁州市中级人民法院审理后认为，工伤认定机关在工伤认定程序中可以依据相关证据对劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系进行认定。盛祥公司与郑某签订的劳务合同符合劳动关系的构成要件，全椒县人社局以此认定双方成立劳动关系有事实和法律依据。遂判决，驳回上诉，维持原判。
【评析】
本案争议焦点在于工伤认定机关在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权。
1.工伤认定机关在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权？
根据劳动法第九条、《工伤保险条例》第五条规定，县级劳动行政主管部门负责本行政区域内的工伤保险工作。根据《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。
从上述条文可以看出，工伤认定部门在认定是否构成工伤时，必然要对是否存在劳动关系进行审查，因而事实上承认了工伤认定部门具有确认劳动关系的职权。最高人民法院、人力资源和社会保障部在相关文件中也肯定了工伤认定部门的劳动关系确认权。
《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》从劳动法第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的体系解释中，得出劳动行政部门在工伤认定程序中具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。换句话说，只有工伤认定部门“无法确认”劳动关系的，才告知当事人申请仲裁；反之，若可以确认劳动关系，则可自行认定劳动关系的存在。
肯定工伤认定机关的劳动关系确认权，与社会保险法“工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便”之立法精神、《工伤保险条例》保障职工“获得医疗救治和经济补偿”之立法目的相吻合。
工伤认定的特殊性在于，其相对人是需要予以救助的遭受事故伤害或者患职业病的职工，这也就决定了工伤认定程序必须及时、高效、便民。如果在工伤认定中遇到劳动关系争议即要求当事人先行申请仲裁，极易把劳动争议仲裁部门的确认程序变成工伤认定的前置程序，拉长解决工伤纠纷的时间，增加当事人的负担。
具体到本案，全椒县人社局是县级劳动行政主管部门，具有受理本行政区域内的工伤认定申请，并根据事实和法律作出是否工伤认定的行政管理职权。全椒县人社局在工伤认定中，必须对劳动者与用人单位是否存在劳动关系进行审查，因而具有确认劳动关系的职权。
2.肯定工伤认定机关的劳动关系确认权是否与劳动争议调解仲裁法相违背？
劳动争议调解仲裁法第二条规定，因确认劳动关系发生的争议适用本法。盛祥公司据此提出劳动关系的认定应由已经生效的劳动仲裁裁决书或民事判决书予以证明，工伤认定机关不能直接认定其与郑某之间具有劳动关系。事实上，劳动争议调解仲裁法第五条规定发生劳动争议“可以”申请仲裁，并未明确指出工伤认定机关在行使工伤认定的管理职权时必须先经仲裁裁决程序。同时，劳动争议调解仲裁法第一条、第三条明确指出，解决劳动争议要以保护当事人合法权益为目的、遵循及时原则。如果因为工伤认定必须先经过仲裁裁决程序而导致工伤认定的停滞、耽误受伤职工的治疗与康复，反而与劳动争议调解仲裁法的立法目的相违背。此外，工伤认定机关对劳动关系的确认，在诉讼中还需经司法机关的审查，并不具有终局性。
3.工伤认定机关在确认劳动关系时需要注意什么？
工伤认定机关在审查劳动者是否与用人单位存在劳动关系时，应注意以下几点：
第一，注重对劳动关系的相关实质要件进行审查。认定劳动关系有两种形式，即书面劳动合同和事实劳动关系。在事实劳动关系中，需要注意审查用人单位和劳动者是否具有主体资格、用人单位的各项劳动规章制度是否适用于劳动者、劳动者提供的劳动是否用人单位业务的组成部分。在证据材料方面，工资支付凭证、缴纳社会保险费记录、工作证件、招工招聘登记表、考勤记录等可以作为认定双方具有劳动关系的重要凭证。在本案中，盛祥公司主张其与郑某签订的是劳务合同，双方系劳务关系而非劳动关系。但是从郑某的工作职责、工资发放方式等内容来看，该合同虽名为劳务合同，实际上具备劳动合同的特征，符合劳动关系的构成要件。
第二，用人单位否定劳动者提出的工伤认定主张，应承担举证责任。这是因为在证据资源的掌握上，用人单位相比受伤或患职业病的劳动者而言，处于强势地位。本案中，盛祥公司虽认为郑某所受伤害不属于工伤，但未能提供证据证明，故应承担举证不能的责任。
第三，在劳动者与用人单位的劳动关系不明确时，工伤认定部门内部具体负责工伤认定的业务部门，可请负责劳动关系的业务部门出具劳动关系是否成立的意见，而不能直接拒绝认定工伤。
综上，全椒县人社局在工伤认定程序中可以依据相关证据对郑某与盛祥公司之间是否存在劳动关系进行认定。盛祥公司与郑某签订的劳务合同符合劳动关系的构成要件，郑某在工作时间工作场所内因工作原因受到事故伤害，应认定为工伤，全椒县人社局作出的《认定工伤决定书》有事实和法律依据。
本案案号：(2022)皖1124行初29号，（2023）皖11行终14号
案例编写人：安徽省全椒县人民法院 王化霞 毕煜烨