【案情简介】
2016年10月12日6时45分，敖某驾驶小型面包车沿道路行驶至某村村口处时，与同方向左转弯的卢某驾驶的电动自行车相撞，造成卢某受伤、两车受损的道路交通事故。经交警认定，敖某负事故主要责任，卢某负事故次要责任。敖某的车辆在保险公司处仅投保了交强险，事故发生在保险期间。后卢某家属向江苏省道路交通事故社会救助基金申请垫付了医院抢救费用14420.87元。
2018年1月9日，卢某向法院起诉敖某及其保险公司机动车交通事故责任纠纷，要求两者赔偿因交通事故导致的损失256959.56元（不含上述垫付款14420.87元）。法院认定卢某医疗费损失为31642.15元，敖某承担80%的民事赔偿责任，卢某自负20%的损失，并判决由保险公司在交强险内赔偿卢某损失120000元，剩余损失由敖某按80%的比例承担。判决生效后，卢某仅取得交强险赔偿款120000元，敖某未履行判决义务。
在卢某家属申请救助基金垫付时，救助基金管理机构分别与卢某、敖某签订了关于救助基金垫付款的优先偿还承诺书，承诺书主要内容为：1、（受害人）承诺通过任何其他途径获得赔偿或补偿款，将优先偿还基金垫付款/（肇事人）承诺在赔付受害人赔偿款时，优先偿还救助基金垫付款；2、本人承诺进行赔偿处理（包括但不限于调解、诉讼、仲裁等）前，及时书面通知基金管理人参与处理。如未通知的，无论处理内容是否涉及基金垫付款偿还事宜，均不免除本人在基金垫付金额范围内向基金管理人及时偿还及支付相关追偿费用的义务。
因卢某、敖某均未偿还垫付款，救助基金管理机构遂诉讼要求两者偿还垫付款14420.87元。
围绕优先偿还承诺书的权利义务与救助基金追偿权的行使，出现了以下几点分歧，引发笔者的思考。
【分歧一】偿还对象——承诺人还是责任人？
一种观点认为：受害人卢某、肇事人敖某均与基金管理人签订了优先偿还承诺书，两者对于基金垫付款负连带偿还责任，基金管理人有权依据承诺书的约定向承诺人卢某和敖某共同追偿。
另一种观点认为：相关法律、行政法规均赋予基金管理人向道路交通事故责任人追偿的权利，故偿还对象为责任人，事故有多个责任人的，按责任比例偿还。本案中，敖某、卢某分别负事故主次责任，故由敖某承担80%的垫付款，卢某承担20%的垫付款。
笔者赞同第二种观点。
两种观点的分歧在于对基金管理人追偿权的权利来源认识上。那么，作为一种债权，基金管理人行使的权利到底属于意定之债还是法定之债呢？意定之债是指债的发生及其内容完全由当事人自由决定。法定之债是指债的发生及其内容均由法律予以规定的债。我国《道路交通安全法》第七十五条、《侵权责任法》第五十三条、《机动车交通事故责任强制保险条例》第二十四条等均规定基金管理人垫付抢救费用后，有权向道路交通事故责任人追偿。可以看出，相关法律、行政法规直接赋予了基金管理人追偿的权利，故属于法定之债。
退一步讲，若事故责任人没有签订承诺书，基金管理人能否对其行使追偿权呢？根据我国《道路交通安全法》第十七条：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”可见，救助基金是一项秉持人本原则，与交强险制度相得益彰的新型社会保障制度。该基金是国家依法筹集用于垫付交通事故受害人人身伤亡的丧葬费、抢救费的社会专项基金，凡符合救助条件的，救助基金都应当先行垫付。因而，救助基金制度具有公益性，也带有强制性，不以当事人的意志为转移，垫付后追偿权的取得当然是基于法律、行政法规的授权而非责任人的承诺。
若事故存在多个责任人的，比如受害人也负一定事故责任的，或者存在两个以上肇事人的，对于签订承诺书的责任人之间，基金管理人追偿的是连带之债还是按份之债呢？连带之债是指两个或两个以上的债权人或债务人，对外享有连带债权或负有连带债务的债。按份之债，是指两个或两个以上的债权人或债务人各自按照一定的份额享有债权或承担债务的债。从当事人所签订的优先偿还承诺书看，是为保证一方给付或另一方受领赔偿款时优先偿还给基金的还款承诺，无论哪方行为，均为一方所负债务，而非双方共同债务。实际上，承诺书通常签订在事故责任认定书出具前，系在事故责任未明晰的情况下签订，由将来可能的事故责任人出具的还款承诺，并非连带责任的约定，也非债务加入的约定，因承诺人没有加入他人债务的意思表示。另一方面，从上文论述也能得出，事故责任人为基金管理人依法追偿的终局责任人，在事故存在多个责任人时，各责任人按责任比例确定偿还义务，因而属于按份之债。
综上，救助基金的偿还对象为责任人，责任人负法定之债；在事故存在多个责任人的情况下，各责任人之间负按份之债。依据在机动车交通事故责任纠纷案件中已确认的敖某、卢某的民事责任比例，由二者按照各自的比例偿还。
【分歧二】“优先”合理性——优先偿还基金还是优先满足受害人？
本案中，基金管理人并未参与到卢某起诉的机动车交通事故责任纠纷案件中，该案也未处理垫付款事宜，且卢某仅获得了交强险赔偿款，未能满足自身损失。在基金管理人诉讼追偿时，卢某是否要依据承诺书的约定将所得的任一赔偿款优先偿还给基金呢？这样的“优先”是否合理呢？
一种观点认为：卢某既然签订了承诺书，应当依据承诺书的约定将任何其他途径获得的赔偿或补偿款优先偿还给基金。另外，卢某与敖某的前案纠纷并未通知基金管理人参与，导致其不能优先受偿，卢某也应将所得赔偿或补偿款优先偿还。
另一种观点认为：在卢某尚不能满足因交通事故导致的自身损失时，将所获得的任一赔偿或补偿款优先偿还给基金，有失公平，损害了伤者优先利益，并不合理。
笔者观点：不存在何者“优先”的问题。
救助基金垫付款有其专门性，属于抢救费用性质，受害人若获得了该部分费用的赔偿，理应优先偿还给基金。但是，若受害人获得了其他费用的赔偿或补偿，比如财产损失费用、伤残赔偿费用、精神损害抚慰金等费用，这些费用应专属于受害人自身所有。诚然，受害人可以做出约定来处分自己的费用，比如签订承诺书的形式，约定所得费用优先偿还给基金。但在受害人尚不能满足自身损失的情况下，要将所获得的其他费用优先支付给他人，甚至导致自身损失得不到分文满足，确实显失公平，伤害了伤者优先利益，这样的“优先”并不合理。
实际上，在受害人与相对方处理时，由于受害人并不持有垫付款发票原件，二者的处理结果一般不涉及基金垫付款事宜，即使涉及，由于未通知并征得权利人即基金管理人的同意，对其不具有对抗效力。受害人通常只拿到了自己实际支出的损失赔偿及补偿款，对于未处理的垫付款，由基金管理人再行追偿。此时，应当认识到，基金管理人提起的诉讼纠纷并非合同纠纷，而是法定追偿权纠纷，其追偿的应是法律规定的抢救费用，而非其他费用，若能通过约定来改变这种追偿性质，不仅违反了法律规定，扩大了追偿范围，也有违公益基金性质。
基金设立的初衷是为了优先保障受害人利益，使受害人在急需救治时能够得到帮助，这体现了它的公益性。受害人所获的费用是相对方赔付其身心受事故伤害导致的实际损失，基金管理人所追偿的费用是责任人应赔付的抢救费用，以回笼公益基金，帮助更多的受害人，两者的费用其实并不重叠，本不应讨论优先满足谁的问题。在基金管理人垫付抢救费用时，受害人就该损失已丧失了向相对方主张的权利，权利主体已经转移给基金管理人，若受害人与相对方处理时涉及到此款的给付，应视为受害人不当得利或相对方给付不当。当然，相对方可能并不知晓受害人存在申请垫付的情况，这时其给付不存在过错。
所以，笔者认为承诺书约定的“赔偿或补偿款”并非任一款项，应限于由受害人卢某受领的由事故相对方敖某赔偿的基金垫付款，否则，扩大了法定的追偿范围，伤害了受害人利益，也有违基金设立的初衷。作出这样的理解后，也就不存在优先合理性的讨论必要了。因卢某并未受领过敖某赔偿的基金垫付款，故卢某只需按自负的责任比例偿还基金垫付款即可。
【分歧三】诉讼时效——是否依据承诺书确定？
第一种观点认为，诉讼时效本质上是交易的制度，其目的在于保障交易之安全，维持社会秩序，救助基金设立的目的在于社会救助而非交易，考虑到其公益性质，救助基金追偿不宜适用诉讼时效制度。
第二种观点认为，救助基金的垫付是以发生交通事故并造成有人员人身伤害为前提，基金管理人代位取得的是人身伤害的损害赔偿请求权，对身体受到伤害要求赔偿的，应适用一年的诉讼时效期间（注：民法总则施行前）。
第三种观点认为，救助基金的垫付是基金管理人与交通事故责任人之间的债权债务关系，依一般的民事权利保护体系保护的权利的诉讼时效期间应当是两年（注：民法总则施行前）。
后两种观点对于诉讼时效起算点还存在依基金垫付之日确定还是依承诺书确定的分歧，后者认为：交通事故责任人与救助基金签订的优先偿还承诺书是一种还款承诺，双方没有约定还款期限，诉讼时效期间从基金管理人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算。
笔者赞同第三种观点，并认为诉讼时效起算点依承诺书确定，即从基金管理人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算。
救助基金虽然为公益基金，但并非无偿给予，救助基金的追偿权利是一种请求权，并非法定的不适用诉讼时效的情形。诉讼时效制度设立的意义，在于促使权利人尽快行使权利，维护社会交易秩序的稳定，进而保护社会公共利益。因而，对救助基金的追偿也是起到一个督促和约束作用，以促其能及时回笼资金，可持续的推进社会救助制度的不断发展。
关于诉讼时效的期限，存在后两种观点的分歧，虽然在民法总则施行后都统一为三年，但还是有很多追偿案件发生在民法总则施行前，回答此问题，需要首先厘清救助基金垫付追偿的性质，是基金管理人代位行使受害人的人身损害赔偿请求权还是行使对责任人的债权？笔者认为，虽然抢救费用为受害人的损失，但在基金垫付后，权利主体已经转移，此种垫付行为，并不基于当事人间的约定，凡符合救助条件的，依申请即可垫付，无需代位，基金管理人可直接向相对方行使权利。从结果上看，基金垫付行为实际是为将来的责任人代付了赔偿款，客观上在基金管理人与事故责任人之间产生了新的债权债务关系，也为法律所规定。换句话说，基金管理人行使的追偿权利，法律已直接规定了其债权债务关系，故依照一般的诉讼时效期间为两年，在民法总则施行后为三年。
关于诉讼时效起算点，是基金垫付之日还是依据承诺书确定呢？诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。在基金垫付之日，通常情况下，交警部门尚来不及作出责任划分，故义务人并未明确。实务中，即使基金管理人得到了事故认定书，也在等待受害人与肇事人的赔偿处理时一并处理，而两者在处理时不通知基金管理人的情况很常见，导致后者在很长一段时间后才行使追偿权利。考虑到申请基金垫付时，事故当事人与基金管理人签署了承诺书，从内容上看是基金管理人与将来的债务人签订的还款承诺，但未约定还款期限。根据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效若干问题的规定》第六条的规定：“未约定履行期限的合同，依照合同法第六十一条、六十二条的规定，可以确定履行期限的，诉讼时效期间从履行期限届满之日起计算；不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债权人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算，但债务人在债权人第一次向其主张权利之时明确表示不履行义务的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算”。故诉讼时效期间应从基金管理人要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算。此处的“债务人”首先是事故责任人，包括负事故责任的受害人；若受害人得到了基金垫付款（抢救费用）的赔偿，则其就是负返还义务的“债务人”。
基金管理人行使其垫付款追偿权具有时效性，在与事故当事人签订承诺书的情况下，若没有约定还款期限，则诉讼时效自要求债务人履行义务的宽限期届满之日起计算。基金管理人依据法律规定向事故责任人追偿，追偿的范围为所垫付的抢救费用。事故当事人负有优先返还基金垫付款的承诺书义务，若肇事人将抢救费用赔偿款不当给付给受害人，基金管理人可向受害人追偿，受害人也需按承诺书的约定优先偿还给基金。
（作者单位：江苏省丹阳市人民法院 陈庆）