作者： 孙文鹰 刘 畅 
养老保险全国统筹 限期3年
国人大常委会办公厅去年12月28日公布了《中华人民共和国社会保险法》草案，向社会征求意见。历时一个半月之后，那些雪片般飞来飞去的意见、建议终于汇成了主流观点。其中要求提高社保统筹层次、方便异地接续、农民工享有同样社保权利等，成众望所归。
12月22日，全国人大常委会二审保险法草案，作了这样的修订：养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。
全国统筹是个什么概念？早在2003年，全国人大代表许远明有过这样的理解：在全国范围内统一制定收缴养老保险基金比例，由国家社保部门统一平衡调剂省际之间的盈余及缺口。
而另一种说法是，要在全社会范围内统一筹集养老保险基金，由中央统收、统支、统管。
还有一种观点认为，只要社保关系在全国转续，打破了地区限制，实现风险共担，就是全国统筹。
一时间众说纷纭。
作为保险法的配套规定，人力资源和社会保障部日前向社会发布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的草案，养老保险司负责人在解读两个办法时称，当前的工作重点是解决跨省流动就业的养老保险关系转续问题，随着将来全国统筹的实施，解决跨地区转续问题也会有更好的基础。
看来统筹与转续密切相关。
1992年，中央就提出要在2000年实现养老保险省级统筹，但是，到目前为止，我国只有部分省市实现了省级统筹。
统筹到底难在哪里？技术上来说，省级统筹并不存在难点，是地区差别造成了僵局。
谁统筹就意味着谁要对社保基金进行财政兜底。统筹层次太低在基金支付出现压力的情况下，就得动用省财政，这对经济实力较弱的地区是巨大挑战，而富裕地区又不愿意承担穷地方的负担。
因此，无论是省统筹还是将来的全国统筹，都面临一个难题：必须打破地区利益格局。地区差别不取消，就遑论社保统筹。
国务院已经给出了时间表，要在2012年前实现基本养老保险制度全国统筹。十几年没有完成省级统筹，仅用3年时间完成全国统筹，任务之巨不可等闲视之。
社保关系可转续 农民工获利
不久前，记者所在小区的保安向有关部门打听退保事宜。这名河南籍保安来京工作已经5个年头，春节回家相中了姑娘并打算辞职，现在想把买了5年的养老和医疗保险转到老家，但手续办不了，只好退出来。
上个世纪90年代末，国务院出台企业职工养老保险改革的通知，主要目标是城镇企业职工和个体劳动者，流动人口和农民工没有考虑在内。到2001年，劳动部颁布《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》时，虽然已经把“参加养老保险的农民合同制职工”纳入视野，但还是没有考虑到他们的流动性特点。文件中仍规定：“在与企业终止或解除劳动关系后……根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。”
由此可见，农民工退保现象在全国普遍存在，有政策根源。按照现有的社保体制，投保人要累计缴费15年，退休后才能拿到养老金。在外打工的农民达不到这一要求，他们的工作朝秦暮楚，养老保险不强制不流转，因此，他们除了退保，别无选择。
基本养老保险关系不能转续，有两种弊端。
首先，它阻碍了劳动力的自由流动，限制了我国城乡一体化劳动力市场的形成，对社会协调发展产生了不利影响。
其次，它导致社会保险管理的漏洞，给欺诈者提供方便，多头参保和骗保的现象时有发生，与之不无关系。
此次草案征求意见，有识之士强调，农民工应当与城镇职工享受同样的社保权利，履行同样的社保义务。草案对此作了明确规定，进城务工的农村居民按照本法规定参加社会保险。同时又规定：个人跨地区就业，其基本养老保险关系随本人转移，退休时，基本养老金按照退休时缴费地的基本养老金标准和缴费年限、缴费地分段计算，退休地统一支付。
对农民工来说，这成为近在眼前的“亮丽风景”。
但是，有人担心草案中有关异地转续的规定过于简单，操作性不强，到了实践中难免“好经念歪”。因此，建议对社保关系转续的内容、程序作细致入微的规定，不给社保部门留有过大的空间。
农民社保 另一个暖春
近7万条的草案意见汇总之后，专家们听到一个最强音：实行全民社保。有人提议：公民只要年满18周岁，不论身处何地从事何种职业，不管是城镇居民还是乡村翁妪，都必须参加各项社会保险。
这个强音实现的可能性有几何？全国人大常委会委员、中国社会保障发展战略研究项目主持人、中国人民大学教授郑功成透出一个答案：我不赞同所谓“全民强制社会保险”，社会保险不可能覆盖全民，社会保险只能覆盖全体劳动者并部分地惠及其他城乡居民，因为它是需要缴费的。
社会保险近期不可能覆盖全国，这个信息在保险法草案中已经透出。虽然总则中强调：保障公民在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下依法获得物质帮助的权利。但是，“公民”概念在这儿的内涵不再是广义的，它的外延受内涵决定而变小。
草案在审议当中，有专家提议，我们国家13亿人口中有8亿是农民，有大批农民工流动，建议社会保险制度要坚持城乡统筹。国家多拿一些钱、城市多拿一些钱，用于支持弱势群体、支持农民、支持农村、支持西部。
有意见指出，草案没有做到对整个社会保险制度的统筹安排，对农村居民考虑不够，仅有的条款也极其原则。
所谓的原则条款在草案的最后，第十八条有这样的内容：“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定。”
“面朝黄土背朝天”的农民要若有所失了。
但是，草案还是给农民留了一定的空间。其中有一条规定：省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准、合并实施。
新型农村合作医疗与新型农村养老保险早已经在各地探索试点。常规做法是：以年度农村人均纯收入为基数，村民缴费时间越长、获益金额越大。去年贵州省贵阳市还推出一个新型农村养老项目，凡是贵阳市行政区域内年满18岁及以上的农村户籍人员，都可按上年度各区农民人均纯收入的8％来缴纳保费。缴纳15年以上，便可在60岁时享受养老保险待遇，儿女参保，老人可获保险待遇。
新型农村合作医疗2003年开始试点，已覆盖了约8亿农民，形成了基本的制度框架。
虽然保险法草案对农民养老问题所涉不多，但迷茫中照亮希望的另一盏“启明灯”已经高高挂起。
政府开始主动分担农民养老责任。
今年中央1号文件明确提出“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”。中央作出决策后，财政部、人力资源和社会保障部等执行部门正抓紧起草实施方案。
“新型农村养老保险制度今年开始试点，一年最低发放标准不会低于1800元的低保平均水平，而且随着财政收入的增长预期还会不断提高。”这是2月12日在首届“如何让农民富裕起来”的专题论坛上，国务院发展研究中心农村部综合研究室负责人提到的支农新政。
“强调个人缴费、集体补助、政府补贴，明确了政府直接分担农民养老保险的责任，这是一个重大的突破。”郑功成教授的话一语破的。
农民养老保险制度虽然还在设计之中，但目标已经明确：一定要保障老年农民的基本生活需要。
“为什么我的眼中含满泪水，因为我对这片土地爱得深沉。”只有责任上肩的政府会记住诗人的话，那些在太阳下劳作的人们有理由相信：他们的未来已不再是梦想。
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社会保障“世界观”
保险型社会保险制度以德国、美国、日本为代表，是目前最普遍的一种模式，有100多个国家实行。费用由个人、单位和政府三方负担，个人和企业缴费为社会保险基金的主要来源；以保障基本生活水平为原则；强调公平与效率兼顾，既要保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇，又不能影响市场竞争力。
福利型的社会保障模式主要在北欧和一些发达国家实行，如丹麦、荷兰、加拿大、冰岛等国。全民保障；实行“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”，提供“从摇篮到坟墓”一揽子保障措施，按照统一标准缴费，统一标准支付，津贴与个人收入及缴费之间缺乏联系；社会保障资金来源于国家一般性税收，实行广泛而优厚的公共津贴制度，财政负担沉重。
强制储蓄型社会保障制度以新加坡、智利为代表，有30个国家实行。依据基金管理运营方式的不同，强制储蓄模式又可以进一步分为两种类型：以新加坡为代表的国家采取公共管理方式，政府集中管理和运营基金；以智利为代表的国家采取私营管理方式，由企业或个人自主选择养老基金管理公司，这些私营养老基金管理公司竞争运营基金。其基本特征是建立个人账户，雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；个人账户积累的基金实行市场化的投资营运，投资回报率直接决定退休后的养老金水平。
国家保障型社会保障制度有中国、东欧前社会主义国家等。