【问题提示】
在房屋他项权登记行政确认行政案件中，房屋登记颁证机关对房屋他项权登记材料是进行形式审查还是实质审查？
【要点提示】
关于房屋他项权登记行为合法性审查标准问题，由于登记颁证机关（被告）对房屋他项权登记材料的审查不能超出被告的职权范围去审查具体登记颁证行为，只能是在其职权范围内的有限审查。如果被告对他人冒用当事人（原告）名义进行的房屋抵押他项权登记材料（比如假结婚证等）的真伪无法辩别，这种颁证行为非被告过失所致，而是他人非法行为所致，也就是在被告审查登记的程序不存在瑕疵的情况下，人民法院应通过全面司法审查来决定是维持还是撤销被告作出的房屋抵押他项权证登记行为。
【案情】
原告:吴志琰
被告: 夷陵区房管局
第三人:建行西陵支行
宜昌市夷陵区人民法院经审理查明：2007 年2月，根据原告吴志淡的房屋所有权证(宜昌县房权证小溪塔字第00001276号)、吴志攻与朱国贞夫妻的身份证(显示为原宜昌县公安局分别于1993年和2002年签发)和结婚证、吴志玻与第三人建行西陵支行的《个人住房最高额抵押贷款合同》(合同编422983900-122-2007000167)等相关材料，第三人建行西陵支行到夷陵区房管局申请办理房屋他项权登记。夷陵区房管局通过审查，认为符合相关法律规定，决定准予办理房屋抵押登记，于2007年2月12日颁发夷陵区房小溪塔他字第46437号房屋他项权证，第三人建行西陵支行为此向开户在该行、户名为吴志琰的银行帐户2831439980110137***内转存贷款90000元。2007年9月，第三人建行西陵支行通知吴志琰，告知其位于小溪塔东湖路的房屋因其贷款己在夷陵区房管局办理了抵押他项权登记，要求其偿还借款90000元及利息，否则将房屋予以变卖。吴志琰以自己没有在建行贷款，也没有授权任何人到夷陵区房管局办理有关贷款抵押他项权证手续等为由，拒绝偿还贷款，并委托律师发函夷陵区房管局，要求撤销房屋抵押他项权登记，返还房产证。夷陵区房管局答复称：“在办理房屋贷款他项权登记时，所审核材料由第三人进行实质审查后提供，其真实性由贷款银行负责。”“不存在办理房屋抵押他项权证登记时审查不严，程序和实体均严重违法”的问题，从而不予撤销办理的房屋抵押他项权证登记。吴志琰遂于2007年11月20日提起行政诉讼。审理中，吴志琰提交了身份证和经宜昌市夷陵区小溪塔街道办事处社会事务办公室确认的结婚证复印件，经比对，留存在夷陵区房管局的吴志琰夫妻的结婚证系假证，所贴照片并不是吴志琰与朱国贞；吴志琰于2008年1月8日提出笔迹鉴定申请，同年4月20日以无力预交鉴定费为由撤回该申请。
原告吴志琰诉称：2007年2月，朱国明准备到建行西陵支行贷款，朱要求原告用原告的房产证以原告的名义为其贷款，原告同意朱拿着原告的房产证到银行去咨询，朱通过咨询，贷款需要办理抵押手续，原告表示抵押手续必须自己和妻子亲自办理。因原告和妻子外出在云南，不能办理抵押签名，朱贷款未果。同年9月，建行西陵支行通知原告，告知其位于小溪塔东湖路的房屋因其贷款己在被告处办理了贷款抵押他项权证登记，要求原告偿还借款90000元及利息，否则将原告的房屋予以变卖。原告认为，原告没有在建行贷款，也没有自己或者授权任何人到被告处办理有关贷款抵押他项权证手续，原告将房产证给朱，其目的只是建议朱去银行咨询贷款的可能性和贷款程序，而办理房屋抵押手续必须是产权人本人及共有人共同到贵局办理，另房屋系夫妻共同财产，原告的妻子也不知情。因此，被告在办理房屋抵押他项权证登记时审查不严，程序和实体均严重违法，其办理他项权证登记的行为存在瑕疵，理应依法撤销。为维护原告的合法权益，原告特依法诉请法院撤销被告办理的房屋抵押他项权证登记，将房产证退还给原告。
被告房管局辩称：被告已尽到应尽的审查义务，办理程序符合法律规定，请求法院依法维持被告的他项权登记，驳回原告的诉讼请求。1、根据《中华人民共和国房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）和宜昌市夷陵区编制委员会关于被告的职责划分，被告依法有权对本辖区范围内房产进行他项权登记。2、被告对他项权登记依法进行形式审查，即审查其形式要件是否成立，并无义务对实质要件进行审查。核对档案后可以证明，吴志琰等人在产权办签名与在建行《贷款抵押合同》签名是一致的。针对本案来看，原告陈述是朱国明准备去贷款，以原告的名义贷款，原告应当是知道的。第三人建行也是跟吴志琰本人联系的。原告将自己的房产证交给别人在建行贷款，委托他人贷款，且提供了自己的真实信息，因此，贷款合同是有效的。3、根据建设部与中国人民银行2000年5月发布的《关于加强与银行贷款业务相关的房地产抵押和评估管理工作的通知》（以下简称《房地产抵押和评估管理通知》）的规定，被告应审查的内容包括抵押物是否符合准许进入抵押交易市场、抵押物是否已经设定过抵押、房地产权属证书的真伪及与产籍记载的一致性等内容。被告己经尽到应有审查义务，办理的他项权登记也已经尽到了审查的义务，内容和程序合法。4、原告认为他人伪造其相关证件贷款事实并无事实依据。房产证是由第三人在我方抵押的，如果本案存在诈骗或者其他犯罪行为，那么房产证也应当退还给第三人。所以原告要求退还房产证没有事实和法律依据。5、如果本案存在诈骗行为，那么也应当由法院中止审理，待犯罪事实查清后，继续审理。
第三人建行西陵支行述称：原告的诉讼请求不成立，请依法驳回诉讼请求。1、原告与我行签订了真实的贷款合同，我行按照合同的约定发放了贷款。2、贷款时，原告提供了自己的真实信息，如本人及家人身份证、房屋照片等。3、原告提交的房产证、土地使用权证均是真实的，所以我们可以完全相信是原告本人进行的贷款。
【审判】
宜昌市夷陵区人民法院经审理认为，本案的争议焦点是被告夷陵区房管局审查登记他项权的程序是否存在瑕疵及本案是否应中止审理。本案中，被告对第三人建行西陵支行提供的房屋权属证明和贷款合同材料进行了形式审查后，颁发了房屋他项权证，履行了应尽的职责。但是，第三人在申请登记时提供的房屋所有权人即原告吴志琰夫妻的结婚证系伪造，不属有效证件。被告尽管无法辩别他人冒用吴志琰名义提交的房屋抵押登记材料的真伪，被告没有过失，但其颁发他项权证的具体行政行为违反了《城市房屋权属登记管理办法》第十一条、第十三条和《城市房地产抵押管理办法》第十九条的规定。虽然最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《<行诉法>若干问题解释》）第五十一条第(六)项规定，“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的 ”，应“中止诉讼”，但是本案已经查清结婚证系伪造的基本事实，至于本案是否存在诈骗的犯罪事实及贷款抵押合同是否有效，不是本案审理的范围，因此，本案的审判并不须以相关民事、刑事案件的审理结果为依据，即不需中止审理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目，参照《城市房屋权属登记管理办法》第十一条、第十三条、第二十五条第 (一) 款和《城市房地产抵押管理办法》第十九条之规定，判决：一、撤销夷陵区房管局于2007年2月12日作出的夷陵区房小溪塔他字第 46437号房屋抵押他项权证登记。二、限夷陵区房管局在判决生效后三十日内将宜昌县房权证小溪塔字第00001276号房产证退还给吴志琰。
一审宣判后，夷陵区房管局不服一审判决，向宜昌市中级人民法院提起上诉。
宜昌市中级人民法院经审查所认定的事实与原审法院一致。
宜昌市中级人民法院经审理认为：依据《城市房屋权属登记管理办法》第三条之规定，本案上诉人具有作出房屋抵押他项权登记的法定职权。在受理当事人的登记申请后，上诉人进行了权属审核，从而核准登记，颁发房屋抵押他项权证，符合《城市房屋权属登记管理办法》第十条的规定，该行政程序合法。针对本案各方当事人争议的焦点，本院分别评析如下：一、夷陵区房小溪塔他字第46437号房屋抵押他项权证登记是否应当被撤销？《城市房屋权属登记管理办法》第十一条规定：“房屋他项权利登记，由权利人和他项权利人共同申请”，第十三条规定：“权利人(申请人)申请登记时，应当向登记机关交验单位或者相关人的有效证件”，第十九条规定：“申请房屋他项权利登记，权利人应当提交房屋权属证书，设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书以及相关的证明文件”。上诉人在作出房屋抵 押他项权登记前，先接受了“吴志琰”和第三人的共同申请，并审查了“吴志琰”和第三人的有效证件、被上诉会的房屋权属证书、设定房屋抵押权的合同等材料，继而作出房屋抵押他项权登记的被诉具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。但是，被上诉人对房屋抵押他项权登记提起行政诉讼后，经审查，在上诉人处留存的被上诉人的结婚证属于伪造，签名属于假冒，被上诉人夫妻二人并未与第三人签订抵押担保借款合同，也未到上诉人处申请办理房屋抵押登记，对此事实，第三人即不能否认，因此，可以认定，上诉人作出房屋抵押他项权登记是基于他人假冒被上诉人的名义与第三人签订抵押担保借款合同、提供伪造的被上诉人的结婚证并向上诉人申请办理房屋抵押登记。在此情况下，上诉人作出房屋抵押他项权登记就侵犯了被上诉人的合法权益，应当予以撤销。至于上诉人留存的被上诉人身份证(复印件)因身份证的更换导致不能与被上诉人原身份证进行比对，不影响上述他人假冒被上诉人事实的成立；办理他项权登记时，他人向上诉人提供材料所显示的抵押人身份信息与被上诉人的身份信息基本一致，只是他人进行诈骗的一种手段，既不能证明被上诉人签订借款合同和申请办理抵押登记，也不足以证明被上诉人参与了该诈骗行为。二、夷陵区房权证小溪塔字第00001276 号房产证是否应当退还给被上诉人？在夷陵区房小溪塔他字第46437号房屋他项权证登记被撤销的情况下，夷陵区房权证小溪塔字第00001276号房产证上就未设定抵押权，那么上诉人留存的该房产证就应当返还权利人，该房产证的权利人是被上诉人，因此原审判决上诉人将房产证退还给被上诉人并无不当。三、原审法院审判程序是否合法，即本案是否遗漏当事人，并应当中止审理。本案房产证、房屋他项权证上记载的权利人、抵押人均系被上诉人一人，虽然被上诉人之妻朱国贞为共有人，但是被上诉人以自己一人名义提起诉讼未侵犯其妻朱国贞的合法权益，而且对此朱国贞也予以认可。因此上诉人认为原审法院遗漏当事人的主张不能成立。上诉人认为被上诉人有诈骗行为，但是其未提交充分证据证明其主张。上诉人留存的被上诉人的结婚证属于伪造，上诉人作出房屋抵押他项权证登记侵犯了被上诉人的合法权益，在这些事实已经审查清楚的情况下，本案的审判不需要以其他民事、刑事案件的审理结果为依据，上诉人认为本案应当中止审理的理由不能予以支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第 (一)项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
根据《房地产管理法》、《城市房地产抵押管理办法》以及《房地产抵押和评估管理通知》相关规定，被告负有房屋权属登记、颁发房屋所有权证以及对本辖区范围内房产进行他项权登记的法定职责。本案当事人争议的焦点主要有以下二点：一是本案上诉人夷陵区房管审查登记的程序是否存在瑕疵，即被告对原告和第三人提交的他项权登记手续材料是进行形式审查还是实质审查？二是本案是否应中止审理，待查明事实后再恢复审理。现分别评述如下：
一、关于本案被告对原告和第三人提交的他项权登记手续材料是进行形式审查还是实质审查问题。
在房屋登记行政确认行政案件中，关于房屋他项权登记行为合法性审查标准问题，理论界、司法界认识各异，做法不一。归纳起来主要有三种观点。第一种观点主张对颁证行为进行形式审查；第二种观点主张进行实质审查；第三种观点主张全面审查。所谓形式审查就是仅限于登记颁证行为作出时，申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件，即提供的登记材料是否具备、齐全。所谓实质性审查，除了形式审查外，还要对申请人提供的登记材料的真实、合法、有效作全面的审查。所谓全面审查就是按照法律、法规对各类房产登记行为审查的法律要件的规定按登记机关的职权范围作全面审查。即要审查关于设立、变更、废止房产物权所必须具备的相关材料，其中最重要的就是相关当事人对该房产权利变更的合意；同时还要审查作出权利处分的人是否是有权处分的权利人。全面审查、形式审查、实质审查三者的分歧在于对登记颁证行为司法审查程度的把握上。形式审查仅局限于对申请人提供的相关材料的审查，显得过于狭窄，不符合法律规定的权属审核要求，权属审核除审核房产来源、权属证件等相关证明文件外，还应当审查申请人是否是有权处分房产的权利人以及申请人与相对人的合意。实质审查显然超出了法律规定的登记颁证机关的职权范围，也不符合行政法原理。登记颁证行为属于行政确认行为，没有自由裁量余地，仅仅是一种权利推定，对当事人并不创设新的权利义务。申请人与相对人关于房屋权属变更的合意是登记颁证的基础，而房产登记颁证机关并不拥有对当事人间的合意是否有效的审查判断权，也无权改变当事人自愿建立的民事法律关系，否则有悖当事人意思自治的合同原则。登记颁证机关的审查只能是在其职权范围内的有限审查。因此，司法审查一般情况下应与此对应不能超出登记颁证机关的职权范围，去审查具体登记颁证行为。原一审认为，在被告办理他项权证登记时，全面审查标准说比较符合实际。本案引起争议的主要原因是行政机关在办理房屋抵押登记过程中应当履行的权属审核职责是否全面。《城市房屋权属登记管理办法》第十条规定“房屋权属登记依据以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。本条第（三）项适用于登记机关认为有必要公告的登记。”本案中被告对第三人提供的贷款合同等权属证明材料进行了形式性审查后，颁发了房屋他项权证，履行了被告应尽的职责。因从《中华人民共和国房地产管理法》、建设部《城市房地产抵押管理办法》以及《房地产抵押和评估管理通知》的规定来看，对登记颁证机关登记颁证时对申请行为是进行实质性审查还是形式性审查，并未作出具体明确区分，而只是规定了办理房屋抵押他项权证登记颁证时要审核的内容和具体要求及程序。因此若一味去争辩是实质审查还是形式审查，就不能求得该案的合理解决。而人民法院在对房屋抵押他项权证登记颁证行为进行司法审查时，一般而言，不能超出法律就房屋抵押他项权证登记颁证规定的审核内容和要求的范围，即只须审查登记颁证机关在登记颁证时，是否是依照法律规定的房屋抵押他项颁证应具备的事实要件和要求及程序进行审核。如房产权属是否清楚，相关权属证明文件是否齐全，贷款人是否是房产权利人，抵押登记双方合意是否自愿等。很明显，本案中，被告是依照法律规定的房屋抵押他项权登记颁证具体内容和要求进行的审核，也就是说，被告对他人冒用原告名义进行的房屋抵押他项权登记材料（假结婚证等）的真伪无法辩别，这种颁证行为非被告过失所致，而是他人非法行为所致。
二、关于本案是否应中止审理的问题。
本案在审理中，既然发现原告吴志琰所留在被告处的结婚证系假证，结婚证上的照片并不是原告和朱国贞夫妻两人，由于存在他人冒用原告名义进行诈骗贷款的嫌疑，本院已向被告和第三人进行了释明，被告和第三人应向所在地公安机关报案侦查。但对于本案是否应中止审理的问题，依照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条第（六）项“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，应中止诉讼”的规定，本案的审判并不须以相关刑事案件的审理结果为依据，同时，本案中，作为人民法院来说，主要是审查行政机关即被告的颁发他项权证登记的行政行为是否合法为要件，因此，第三人和被告要求本案中止审理，待事实查清后，再恢复审理的理由不成立，应不予支持。
综上，我国城市房地产抵押登记法律制度，是为了加强房地产抵押管理，维持房地产市场秩序，保障当事人的合法权益。被告作为履行房地产抵押登记的职能机关，遵行《房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》，依照建设部《城市房地产抵押管理办法》和《房地产抵押和评估管理通知》的规定，对由当事人提供的登记材料进行“形式性审查”的作法并未违反现行法律法规，可以被认可，被告审查登记的程序不存在过错。这是因为，为了能够及时应对各种复杂的现实情况，被告在作出他项权抵押登记具体行政行为的时候更注重的是效率，所以高效、便民是行政程序的宗旨。在此原则下，行政机关依据第三人提供的权属证明进行形式性审查是正确的，并不违反现行法律法规，法院予以认可。但是在本案中，被告以“形式性审查”为由对其房屋他项权抵押登记行为进行抗辩理由并不能成立。因这种抗辩理由混淆了行政程序和行政诉讼程序的本质。同时，在行政诉讼过程中，人民法院对行政机关的行政行为，进行的是司法审查，应遵循以事实为根据，以法律为准绳的原则，而这种司法审查，应当对行政机关的行政行为，进行全面的合法性的审查。本案在庭审过程中，已经查明申请抵押登记的第三人提供的登记材料不真实，被告房管局虽然履行了“形式性审查”职责，但对其“应当维持其他项权证登记”的抗辩，与客观事实和法律规定不符，原一审法院不予采信和支持是正确的。