迟晓然
近年来，随着经济的发展、文化的大变革，我国的离婚率均居高不下，且呈快速上升的态势，从而导致大量的离异家庭未成年子女的出现，社会问题的增加。众所周知,由于离异家庭未成年子女年龄幼小,劳动能力欠缺,其经济来源十分有限,所以抚养费对于离异家庭未成年子女来说，其重要性是不言而喻的。然而，许多离异父母基于各种理由拖欠未成年子女抚养费的现象却十分严重。抚养费的拖欠往往使离异家庭未成年子女陷入困境，其生活、教育受到巨大的影响，以致严重影响了子女的身心健康和生活的适应能力，甚至因此而使他们走上了犯罪道路。所以，保障离异家庭未成年子女的抚养费按时足额地支付，是保障离异家庭未成年子女生存条件的首要问题。
父母离异对于未成年人而言，是一种特殊而又畸形的生活环境，因而离异家庭的未成年子女对于抚养费用的依赖是显而易见的。抚养费是他们生活的支柱，一旦抽去这根支柱，他们的生活就难以稳固，甚至无以为继。然而，近几年来，我国子女抚养费支付的现状并没有随着经济社会各方面地快速发展有所改变，相反地，问题愈演愈烈，令人担忧。
（一）离婚协议的内容漠视子女权益
在相当一部分的离婚协议中，一方当事人为了达到离婚目的，同意自己多承担部分或者全部的抚养费。有的当事人甚至把未成年子女当成要价的“筹码”或者可以分配的“财产”。例如，男方在离婚时为了达到离婚的目的，同意其妻子不支付全部抚养费，而事后又反悔告其前妻，就是当事人一方为了达到离婚目的而同意另一方不支付子女抚养费的典型案例。还有相当一部分的协议离婚中，一方当事人为了争夺子女抚养权，往往会在抚养费上作出让步，由自己多承担一部分或者全部抚养费。后因一方确实无力承担或者对子女放任不管等引发案件，且此类案件的数量也呈上升趋势。协议离婚后子女抚养费无法执行的案件也不断增加，已经成为社会关注的一个焦点。协议离婚后，抚养费纠纷案件增多的事实，无疑暴露出了协议离婚中轻视未成年子女的一个现状。所以说，离婚协议作为离异家庭未成年子女的抚养费支付的一个前提条件，父母在离婚协议中放弃子女抚养费的做法令人担忧。
（二）对离婚协议的审查只是形式审查
我国婚姻法第31条规定：“婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时，发给离婚证。”婚姻登记条例第13条规定：“婚姻登记机关应当对离婚当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。”在我国的司法实践中，只要离婚的当事人达成一致意见，只要双方当事人的意思表示真实，婚姻登记机关就予以办理离婚登记。至于离婚协议中对子女抚养费的处置是否有损害未成年子女的权利，离婚协议的内容能否得到执行，并不在审查的范围之内。即婚姻登记机关对离婚协议的审查仅是形式上的审查，而不是实质上的审查。此外，法院对子女抚养协议效力的审查，也只是审查夫妻双方是否自愿离婚，是否对子女抚养问题、共同财产以及债务等达成一致意见。这种审查同样只是形式上的审查而不是实质上的审查。
（三）子女抚养费强制执行难
子女抚养费作为离异家庭未成年子女生活的支柱，但还是有很多的父母会基于各种理由拖欠子女抚养费，那么离异家庭未成年子女就只能采用法律的手段来保障自己的权益--申请法院强制执行抚养费。然而，在实际生活中，对于夫妻双方确定的抚养费的给付单凭道德责任、情感约束进行，法院强制执行到位的情况很少。另外，启用司法程序来执行子女抚养费用，成本高、效率低，在分期支付抚养费的情况下容易造成多次执行。多次执行不仅浪费大量的人力、物力资源，司法成本高，而且不利于保障离异家庭未成年子女生活和教育。大量的子女抚养费执行难案件，不仅仅严重影响离异家庭子女的生活，而且严重困扰着人民法院的执行工作。
造成我国离婚后子女抚养费支付困难的原因是多方面的，既因为子女抚养制度长期深受父权思想影响，又因为法律方面存在缺陷。
（一）离婚协议规制上的缺陷
我国婚姻法第37条规定：“离婚后，一方抚养的子女，另一方应负担必要的生活费和教育费的一部分或全部，负担费用的多少和期限的长短，由双方协议；协议不成时，由人民法院判决。”由此可以得出，我国的法律对于协议离婚所追求的价值是婚姻自由、意思自治。因此，在协议离婚中，强调双方达成一致意见，在协议中要求对子女有适当处理，而这里的“适当”如何掌握，没有统一的原则、标准、尺度。是婚姻当事人认为“适当”，还是婚姻登记机关管理人员认为“适当”。甲婚姻登记机关管理人员认为“适当”，乙婚姻登记管理人员并非也认为“适当”。所以这个“适当”的度是很难把握的，对这个度的把握不当，必然会侵害离异家庭未成年子女的利益。
婚姻登记条例第13条规定赋予婚姻登记机关的审查权仅仅是形式审查，并不审查实质内容。此外，婚姻登记机关是仅仅将父母双方作为当事人来考虑的，并没有将未成年子女作为有利害关系的第三人来考虑其合法权益。显然，目前的制度是将离婚和子女抚养问题割裂开来，把离婚放在第一位，而未成年子女的抚养只作为离婚后果的处理。这种只考虑了双方当事人的权益，而不考虑利害关系第三人的权益，显然是不够的。笔者认为，民政部门的形式审查不利于保障离异家庭未成年子女的利益，确实是存在缺陷的。
对于双方自愿达成的离婚协议书，法院是否有依职权审查方面，我国法律并没有相关的规定。所以，在这种情况下，法院就不会主动对离婚协议的内容进行实质性的审查。但是，夫妻双方或一方为了达到离婚的目的，一方同意另一方不支付部分乃至全部的抚养费，显然是损害了离异家庭未成年子女的利益，不利于保护未成年子女的利益，与子女最佳利益原则和子女本位意识不相符合。与父母相比未成年子女是弱势群体，法律在保护婚姻当事人权利的同时，也不能以损害他人利益为代价。所以，正是因为法院对夫妻离婚协议主动审查权的缺失，使许多子女抚养费的支付成为不可能，从而无法真正保障离异家庭未成年子女的生活和教育。
（二）子女抚养费强制执行制度的缺陷
婚姻法第48条规定对拒不执行的抚养费，由人民法院依法强制执行。《子女抚养意见》第21条也规定对拒不履行生效判决、裁定、调解中有关子女抚养义务的当事人或者其他人，人民法院可依民事诉讼第102条采取强制措施。《子女抚养意见》第21条中使用的是“可”而不是“应当”，那就说明法院有很大的自由裁量权，法院既可以采取强制执行，当然也可以不采取强制执行。从某种意义上来说，子女抚养费能否强制执行还是取决于法院。在现实情况中，法院强制执行的情况很少，对于夫妻双方确定的抚养费的给付大多凭道德责任、情感约束进行。出现这种现状，本质上是因为法律上存在缺陷，而导致法院强制执行不力或者缺位。此外，依《子女抚养意见》第21条规定强制执行子女抚养费比较抽象，过于原则，操作性差。例如，当负有子女抚养费支付义务一方父母不支付子女抚养费时，直接抚养方不能根据《子女抚养意见》第21条的规定以离婚协议直接申请法院强制执行，只能先通过法院的诉讼程序审查抚养费支付协议的效力，然后再通过强制执行的程序来执行子女抚养费。所以说《子女抚养意见》第21条强制执行的规定可操作性不大，对当事人如何操作方面规定的不够具体，不便于离异家庭未成年子女及时获得抚养费用，不利于保障未成年子女利益。
在子女抚养费强制执行方面，我国没有完善的法律予以规范。实质上是缺乏强制性的执行体系，抚养费的给付全凭当事人的主观意愿和道德水平。而法律上的义务要靠道德去约束，必然软弱无力。当事人不履行义务，就由抚养未成年子女的一方当事人向法院提起诉讼。法院将这类案件视为私法性质，正因为如此，总是强调由债权人追踪义务人的经济状况。面对瞬息万变的外界，其调查能力显得非常得羸弱，尤其是义务人财产的隐匿情况，难以查实。这一切都归因于公权力不作为的管理方式和办公所依赖的基础设施落后的缘故。所以在子女抚养费的强制执行方面是十分有必要国家公权力的介入。对子女抚养费的强制执行，在实际生活中，法院强制执行的情况很少。尤其是在市场经济下，人员流动量大，工作更换非常地频繁，更使抚养费的执行出现障碍，那种主要依靠自愿自觉付款的方式亦出现了新的不确定因素。
正是因为我国强制执行制度存在的缺陷，我国离异家庭未成年子女的生活和教育就更加艰难了。子女抚养费作为离异家庭未成年子女生存成长的最主要的保障，如果得不到支付，将严重影响离异家庭未成年子女的正常生活和受教育。父母离婚已经给子女带来了严重的伤害，抚养费得不到支付则更是雪上加霜。笔者认为，对于离异子女的抚养费支付，主管部门应当及时、快速地作出反应予以解决，以尽量减少离婚给离异家庭未成年子女造成的伤害，保障离异家庭未成年子女的生活和教育。
1．实体法上加强对离婚协议的规制
婚姻法第21条、第36条规定，父母双方有抚养子女的义务。父母与子女间的关系，不因父母离婚而消除。离婚后，子女无论由父或母直接抚养，仍是父母双方的子女。所以说，不直接抚养未成年子女一方的父母必须支付抚养费，是毫无疑问的。从法律意义上来分析，这是对父母的一种强制性的规范，父母不得违法。父母双方之间离婚自由的意思自治不是绝对，而应是相对的。即任何权利人在行使自己权利的时候，不能侵害他人的合法权益。未成年子女作为有利害关系的第三方权利主体，其在父母离婚后的抚养权利如受到侵害，应当以法律的强制性规定由其父母承受相应的法律责任。在离婚中未成年子女与父母处于同等的法律地位，改变目前将离婚和子女抚养问题割裂开来，把离婚放在第一位，而未成年子女的抚养只作为离婚后果的处理的作法。由于未成年人是弱势群体，因此，在离婚协议中，更应该坚持父母离婚自由与离婚不会对未成年子女利益造成损害两者相互统一，不可偏废任何一方。同样，不能以牺牲一方的利益来达到另一方的目的。即将“离婚不会对未成年子女利益造成损害”的标准引入到婚姻法当中。在未成年子女的利益得到切实保障的情况下，才允许离婚协议生效，这并不是对离婚自由的限制，而是公民在行使权利时不损害他人利益原则在法律上的必然要求。婚姻问题绝非纯粹的私事，它还涉及子女和社会的利益。因此，对于父母双方通过协议离婚（如一方同意另一方不支付全部抚养费的协议）逃避支付抚养费的做法，国家就有从法律上进一步加以规范和限制的必要。
笔者认为对于《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》第10条的规定应该作相应的修改，对其中的“如何查实”应予以具体化规定：第一，对于一方父母发现抚养方的抚养能力明显不能保障子女所需费用，影响子女健康成长的，该父母必须向法院提起申请，请求法院查实该情况。第二，法院依申请行使查实权，一经查实抚养方的抚养能力明显不能保障子女所需费用的，即责令父母双方重新协商子女抚养问题，协商不成的即由法院根据查明的事实作出变更抚养关系的判决。经查明，不存在抚养人的抚养能力不利于子女成长的相关情况的，对申请人予以一定的处罚，以制约随意启动“查实程序”而浪费司法资源的行为。
2．程序上加强法院对离婚协议的审查
对于离婚当事人之间自行协商达成的离婚协议，法院是否有权审查，各国做法亦有不同。日本、台湾地区民法典规定父母离婚时，对子女的抚养费可依协议，如果协议不成，则由法院判决。这种制度的弊端，就在于其难以解决夫妻双方或一方为了达到离婚的目的，一方同意另一方不支付部分乃至全部的抚养费的情况。显然，这会损害离异家庭未成年子女的利益，与子女最佳利益原则和子女本位原则不相符合。与父母相比，离异家庭未成年子女是弱势群体，法律在保护婚姻当事人权利的同时，也不能以损害弱势子女的利益为代价。德国民法典规定了法院可为了子女权益所必须者否决一项父母一致同意的建议，但德国的规定也是相当抽象，缺乏具体的审查措施，操作性很差。与之相对应的是美国所采用的是积极的判决，法院承担主动的审查职责。父母在离婚时就子女抚养费达成的协议，必须符合法律规定，不可自行约定，否则法院不予认可。
3、完善子女抚养费强制执行制度
第一，对于《子女抚养意见》第21条应该予以具体化，便于当事人和法院操作。第二，对于抚养费的执行，法制建设也应该具有前瞻性，笔者建议我国应该不断建立健全抚养费强制执行体系，改变我国抚养费的给付全凭当事人的主观意愿和道德水平的现状。在我国由于个人财产登记、申报制度不完善，应考虑有关组织直接介入抚养费强制给付措施体系中。有关组织包括当事人所在单位、居（村）民委员会，明确强化他们的协助执行义务，对拒不支付抚养费的可实行治安处罚。第三，采用其他相应的措施弥补子女抚养费执行无法解决的问题。当事人可以根据民事诉讼法的相关规定，向法院申请先予执行，来保障离异家庭未成年子女健康地成长。笔者对离异家庭未成年子女申请先予执行有以下几点看法：（1）离异家庭未成年子女可以由直接抚养未成年子女的父母一方代理其向法院提出申请；（2）必须要有经过民政部门登记的离婚协议或者是法院的离婚判决书、调解书；（3）负有子女抚养费支付义务的抚养义务人应该有支付子女抚养费的能力。
4、实行子女抚养费垫付措施
对于因客观原因造成不支付子女抚养费和子女抚养费执行难现状，当前各个国家都有相应的制度规定。很多国家都是设立一个专门的机构来负责子女抚养费的问题。例如法国的“家庭给付机关”，美国的子女抚养代理机构（Child Support Agency）。这种机构将专门负责子女抚养问题以及相关的一些问题。一般情况下，这种机构负责向抚养义务人定期的收取一定的抚养费用，然后再将这些抚养费按时按量地支付给离异家庭的未成年子女，以保障其有能力进行正常生活和受教育，尽量减少因父母离婚给他们带来的影响，使他们能够健康正常地成长。在这种制度之下，如果抚养义务人逃避或者是拒不支付子女抚养费的，为了保障离异家庭未成年子女的正常生活和教育，该机构还是会按时按量向未成年子女垫付抚养费。该机构在垫付之后，将以债权人的身份向抚养义务人追索。在该制度下，子女抚养费的执行是无条件的，因为其有国家强制力作保障。至于其父母自身能否维持正常必要的生活，是有国家社会保障的。社会保障是现代国家对公民承担的责任、义务。这就是美国法律的“法律至上、社会保障”的立法理念。在子女抚养费强制执行中，美国的制度是最为引人注目的。虽然改革开放以来，我国的经济建设取得了巨大的成就，但是笔者认为我国目前的状况还不具备这些条件。
我国正在不断加强立法，不断建立健全社会保障体系，对于子女抚养费支付，法制建设也应该具有前瞻性，因此，笔者建议可以在经济发达地区，逐步建立起子女抚养代理机构，弥补司法程序无法解决的问题。对于这个机构的性质、职能和整个运行，目前我们可以借鉴法国的“家庭给付给机关”，可以垫付定期金给债权者以一定限额的“家庭扶助津贴”，把确保子女抚养定期金当作社会保障政策的一环，即对于具备一定所得要件的，如果子女抚养定期金的全部或部分得不到支付，不论原因怎样，“家庭给付给机关”可以垫付给定期金债权者以一定限额的“家庭扶助津贴”。子女抚养代理机构不仅仅在以上津贴支给额的范围内负责，同时还要接受代为支付的一部分定期金以及将来的定期金债权催收委托的机关，所以其后的催收程序全部由这个机关负责进行。即在抚养义务人不支付抚养费时，子女抚养代理机构可以先垫付家庭扶助津贴，解决未成年子女的抚养费，保障未成年子女的生活和教育。子女抚养代理机构在垫付后，即以债权人的身份向抚养义务人追索债权。设立专门的子女抚养代理机构的前提是我国必须建立健全社会保障体系。因为子女抚养代理机构是启动社会的保障资金来垫付家庭扶助津贴。所以不断完善我国的社会保障体系是设立子女抚养代理机构的前提和关键性问题。笔者认为，随着我国改革地不断深化，经济社会各个方面的不断发展和进步，对目前我国的社会保障体系的进一步完善时机已成熟，我国已经具备设立子女抚养代理机构的条件。