李爱伟
一、我国行政诉讼原告资格的演变
在1982年《民事诉讼法（试行）》颁布前，我国的行政诉讼制度并未实际建立起来，所以谈不上原告资格的问题。1982年8月3日公布的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这标志着行政诉讼制度正式建立，但此时行政诉讼只是民事诉讼的一个分支，法律对行政诉讼原告资格无统一明确的规定，公民、法人和其他组织能否享有原告资格，完全由法律、法规规定。1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》标志着行政诉讼与民事诉讼分离，取得了独立地位。“它是我国历史上最完备、最具民主性的行政诉讼制度......它标志着行政诉讼制度已在我国完善地建立起来。”①该法第二条规定：“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法取消“法律规定的标准”，规定为“合法权益标准”，可以理解为我国的行政诉讼法对原告资格的界定非常宽泛，在某种意义上甚至可以说是世界上最宽泛的。因为至少从行政诉讼法有关条文的字面意义上没有作多少限制。②但实践中因对行政相对人理解的差异，造成对原告资格的极大限制。1999年发布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》对原告资格作了界定。第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该司法解释正式确立了“法律上利害关系”标准。
二、我国行政诉讼原告资格的现行法律规定
我国现行的《行政诉讼法》并未直接明确规定原告资格的问题。有关原告资格的理解只能从法律的若干法条规定中去寻找。笔者认为，《行政诉讼法》中对原告资格问题的规定主要包含在第2条和第41条中，其中第2条是最核心的规定。
那么如何理解《行政诉讼法》对原告资格问题的规定呢？学术界和实务界存在不同的理解。有的学者认为“具备行政诉讼原告资格必须符合以下条件：（一）所诉行政行为必须是在行政诉讼法的受案范围以内。（二）必须是所诉行政行为的相对人。（三）符合其他法定条件，如未超过诉讼时效、属受诉法院管辖等。”③对这种观点有的学者提出不同的意见，认为该观点将原告资格主体条件和客体条件混淆。原告资格是一个主体条件的问题，不是客体条件的问题。如是否超过起诉期限、受诉法院管辖等内容属于客体条件，不应归入原告资格的条件中。同时，认为将原告限定在相对人，超出了法律规定。
还有的学者认为，根据行政诉讼法的有关规定，作为行政诉讼原告的主要条件包括：（1）在行政法律关系中，处于行政管理相对人的地位；(2)有明确的被告，具体的诉讼请求、事实和理由；(3)认为具体行政行为侵犯其合法权益；（4）所诉具体行政行为属于法院的受案范围；（5）起诉符合法定起诉期限和其他法定条件。以上是行政诉讼原告的资格条件，根据行政诉讼法和司法解释的规定，能够取得行政诉讼原告资格，引起行政诉讼法律关系发生的起诉人可以分为以下八类：（1）作为具体行政行为相对人的公民、法人或其他组织；（2）不服行政复议决定的复议申请人或利害关系人；（3）不服行政处罚的被处罚人；（4）其合法权益因具体行政行为而直接受到不利影响的人；（5）其合法权益因行政不作为而直接受到不利影响的人；（6）具有原告资格的公民死亡后其近亲属（包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女）；（7）具有原告资格的法人或其他组织终止后其权利承受者；（8）同一具体行政行为所指向的若干相对人（共同原告）。④这种观点也同样存在主客体不分的问题，将原告资格和起诉条件混同，此外通过列举的方式并不能周延原告资格的问题，关键是要建立行之有效的原告资格标准。
那么如何理解《行政诉讼法》中原告资格问题的内涵呢？我们应该从《行政诉讼法》中有关原告资格规定所包含的规范本身去考察，原告资格问题本身就是一系列条件的组合，那么我国《行政诉讼法》中规定的原告资格应具备什么条件呢？笔者认为，主要条件有三个：
第一，起诉人向法院提出自己的诉讼主张。起诉人不能只主观上认为自己的合法权益受到侵害，还必须在行动上表现为向法院提出诉讼的主张，只有向法院提出主张，才会引起法院对起诉人是否符合原告的主体资格进行司法审查程序。在行政管理过程中，行政机关会侵犯很多相对人的合法权益，只有那些向法院提起诉讼主张的相对人，才会引起原告资格问题。如果受侵害的个人或者组织不向法院主张诉讼，无法启动司法审查，也就无所谓原告资格问题了。
第二，起诉人要有足够的利益。足够的利益是指当事人主张要求保护的利益值得司法保护。法院并不是保护所有的合法权益，只有值得司法保护的权益，法院才会保护。该条包含两层意思，第一层是法院只保护合法的权益，违法的权益不是法院保护的内容。起诉人如果主张属于明显不是法律所保护的权利，当然不会具有原告资格。第二层是“足够的利益”不属于法院限制的内容。因原告资格本身就是对诉权的一种限制。即使是法定的权益也不一定必然受到法院司法保护。除非该种利益未被法律排除在法院保护的范围之外。
第三，起诉人主张的权益与被诉具体行政行为之间存在内在联系。即“司法性争端对起诉人的影响充分”。这个要件是原告资格的核心内容。从《行政诉讼法》第2条和第41条中可以得出，起诉人主张的损害与具体行政行为之间应当具有内在联系的结论。单纯的损害或者起诉人主张的损害与被诉行政行为之间无内在联系的，起诉人不能具有原告资格。在司法实践中，第二个和第三个条件比较难以把握，《行政诉讼法》对此没有进一步的规定，2000年3月10日开始实施的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》试图解决这个问题。
最高人民法院在上述司法解释的第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该规定确立了“法律上的利害关系”的原告资格标准。对此，学者们作出高度评价，认为该标准的规定实现了从“相对人资格论”到“法律上利害关系标准论”的转变。 “法律上利害关系标准拓宽原告资格不仅适应当前的形势要求，符合现代化民主法治发展和应对世贸组织规则需要，使更多公民能通过行政诉讼的途径维护自己的合法权益和社会公益，而且能有效制约政府的行为，防止公权力的肆意滥用，更好地保护社会不同群体的合法利益”。⑤
“法律上的利害关系”虽是对行政诉讼法确定的“合法权利标准”的进一步发展，但作为我国司法实务界判断行政诉讼原告资格的基础理论，“法律上的利害关系”仍是高度抽象的，造成法院在不同的案件中采取的标准不一，学界对如何理解法律上的利害关系也存在不同的观点。主要的观点有：（1）法律上的利害关系是指起诉人与被诉具体行政行为之间仅存在行政法上的权利义务关系。（2）行政诉讼第三人与被诉行政行为有利害关系，既包括与被诉行政行为之间直接的利害关系，也包括与诉讼结果之间的间接利害关系。（3）将“法律上的利害关系”界定为起诉人的合法权益受到了具体行政行为的“实际影响”，认为“只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利影响，不管他是不是行政行为直接针对的对象，或行政行为所直接指名道姓的那个组织或个人，主要这种不利影响通过民事诉讼得不到救济，就应该考虑通过行政诉讼来解决。”⑥（4）认为“法律上的利害关系”是指：一种起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的、现实存在或必然出现的、切身的、直接的利害关系。⑦（5）认为最高人民法院司法解释并没有把利害关系局限于直接利害关系的范畴内，而是对其进行了扩张性解释，即把与被诉具体行政行为有间接利害关系的公民、法人和其他组织也纳入了第三人的范畴。间接利害关系则包括与具体行政行为所认定的事实有利害关系和与判决结果有利害关系以及与被诉行政主体的相对方有民事法律关系的公民、法人和其他组织。⑧笔者认为，对“法律上利害关系”的理解和把握应从我国的立法本意及现在的行政法理论出发，具体的理解为：
1、有法律上的利害关系是相对于事实上的利害关系而言，且是特指有行政法上利害关系。与具体行政行为有法律上的利害关系包含几个方面：（1）该行为与起诉人之间形成行政法上的权利义务关系；（2）该行为对起诉人的合法权益产生实际的影响；（3）该行为与起诉人的合法权益受影响之间有内在关联；（4）起诉人主张的合法权益是法律上保护的权益。
2、具有法律上的利害关系应当包括形式上的利害关系和实质上的利害关系。形式上的利害关系是指具体行政行为的外在形式上已经明显与相对人形成权利义务关系。实质上的利害关系是指具体行政行为虽然外在形式上与公民、法人和其他组织没有形成权利义务关系，但实质上却直接涉及和影响了该公民、法人和其他组织的权益，具有法律上的利害关系。例如，行政机关批准公民甲取得一宅基地使用权，而批准的宅基地的用地面积和位置与公民乙已经合法取得的宅基地部分重合。从形式上看，行政机关的批准行为是针对公民甲，并不涉及公民乙，但实质上行政机关的批准行为对乙的合法权益造成损害。在这种情形下，乙应当具有原告资格。那种在形式上明显具有法律上利害关系的情形争议很少，也不是法律调整的主要内容。争议较大的是实质上有法律利害关系的情形，司法解释第12条对于从实质上确定对其合法权益具有实际影响的当事人的诉讼权利和实体权益，有着重要的意义。
3、“有法律上的利害关系”应当是一种直接的利害关系，不是一种间接的利害关系。起诉人向法院主张其受到侵害的合法权益是被诉的具体行政行为直接造成的，而不是间接造成的。如果起诉人主张的侵害和影响是由具体行政行为间接造成的，依据我国目前的法律规定，起诉人与被诉的行政行为作出者之间不形成行政法律关系，起诉人不能直接向行政主体主张权利，起诉人当然也就不具有原告资格。例如，甲乙两公司签订买卖合同。甲公司因违法经营被工商行政机关处罚，致使甲公司无法向乙公司履行合同义务，乙公司因甲公司的违约而造成损失。那么，乙公司能否起诉该工商行政机关呢？因为，工商机关的处罚行为与乙公司无论在形式上还是实质上均没有形成直接的利害关系，乙公司受损只能通过向甲公司主张违约，而不能起诉该处罚行为。
三、我国行政诉讼原告资格现行规定的不足
1、不能充分保护当事人的行政诉权。首先，我国《行政诉讼法》规定的合法权益标准，在实践中往往被理解为合法权利，人为的缩小了行政诉讼保护的范围，限制了当事人的诉权。其次是对具体行政行为的理解，将具体行政行为界定为行政主体就特定的事向特定人作出的单方行为，这样的解释缩小了具体行政行为的内涵，原告资格受到很大的限制。再次，对行政相对人的不当理解，也造成对原告资格的限制。最后，对受案范围规定方式的不合理，使行政诉讼保护范围大打折扣，客观上限制了当事人的诉权。
2、“法律上利害关系标准”与“合法权益标准”的可操作性比较
在“法律上利害关系标准”中没有注意权利与利益的差异性，“利害关系”的内涵在理论上是存在争议的，行政相对人欲起诉具体行政行为时，首先要判断自己是否与具体行政行为之间存在利害关系，然后再确定该种利害关系是否是法律上的利害关系。此外，起诉人是否最终享有原告资格，还依赖于法院对“是否具有因果关系”的判断，并不是起诉人自己决定的。如果起诉人主张的期望得到司法保护的利害关系是模糊的和未被法定的，法院可以裁定起诉人无原告资格。对“合法权益标准”的可操作性程度进行评价可从两方面入手：一是判断行政相对人的权利和利益的合法性。评价权利合法性的标准是看权利是否法定；在评价利益是否合法时，要看该利益是否被界定为违法，不违法的利益就是合法的。二是判断行政相对人的权益与被诉具体行政行为的联系性。只要具体行政行为事实上对行政相对人的合法权益造成影响，就具有可诉性；而且判断这种联系存在与否的主体在于行政相对人，即只要行政相对人“认为”具有联系性，就具有原告资格，因此，“合法权益”标准的可操作性较强。相比而言，“法律上的利害关系标准”比“合法权益标准”的可操作性更弱，更有可能限制行政相对人的原告资格。⑨
3、“法律上的利害关系”标准无法很科学地解释原告资格转移等特殊情形，为避免操作中对该标准难以把握，只好列举并确定了相邻人、竞争者、受害人等原告资格。这从反面的角度可以看出，“法律上利害关系”标准并不能界定所有情形下的原告资格问题。
4、“法律上的利害关系”标准与行政诉讼中的第三人标准相比较也存在缺陷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，可以成为行政诉讼的第三人，该条规定中适用的是“利害关系”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条对原告资格的规定用的是“法律上利害关系”。“利害关系”不仅仅指法律上的利害关系，还包括事实上的利害关系。最高人民法院司法解释在意图将行政诉讼第三人赋予原告资格的同时，却将利害关系限定为法律上利害关系，与不断扩大行政诉讼原告资格的客观要求是背离的。
四、我国现行行政诉讼原告资格制度几个问题的探讨
经过以上对我国现行原告资格问题的评析，笔者觉得在确定原告资格和界定原告的范围时，至少还有以下几个问题值得探讨。
（一）行政机关能否具有原告资格
对该问题存在着两种截然不同的意见。一种意见认为，行政机关不具有原告资格。主要理由为：（1）国家设置行政诉讼的目的就是通过法院对行政行为的审查，维护和监督行政机关依法行使行政职权，保护行政相对人的合法权益。行政诉讼目的决定了行政诉讼中当事人的恒定性，原告只能是行政管理的相对人，即公民、法人和其他组织。被告只能是行政管理中的管理方，即作为行政主体的行政机关和法律、法律授权的组织，所以行政机关不能作为原告。（2）行政机关之间的争议应视为行政机关的内部行政行为，而行政机关的内部行政行为引起的行政争议排除在受案范围之外。（3）从司法实践来看，我国目前尚处于行政诉讼制度初创时期，人们的观念还需要更新，行政审判力量还十分欠缺，我国还不具备将行政机关之间的争议纳入行政诉讼之中的条件。另外一种意见认为，行政机关应该具有原告资格。主要理由为：（1）《行政诉讼法》第二十四条虽然规定了原告的范围，但该规定中的法人并未排除机关法人。行政机关具有双重身份，一方面作为国家行政权的行使者，有权实施具体的行政管理职能；另一方面，作为机关法人以平等的民事主体的身份参与各种法律关系，这时该行政机关也要接受其他行政机关的管理。在该种情形下，该行政机关的合法权益也有可能受到其他行政机关的侵害，应当赋予该行政机关原告的资格。（2）从司法实践来看，由于我们行政诉讼以审查被诉行政行为的合法性为主要内容，无论原告是一般意义上的公民、法人和其他组织，还是行政机关，在适用法律上不存在实质性的差异。笔者倾向于后一种意见。虽然在我国的现实生活中，行政机关之间的关系，主要靠协调处理。但不排除行政机关在自己职权之外的活动中，被其他行政机关的行政管理行为侵犯权益而无法协调的情形。如果不赋予行政机关原告资格，则此时作为被管理人的行政机关的权利有可能得不到救济，作为管理方的行政机关的行为也无法得到监督。所以，应对《行政诉讼法》第二十四条中的“法人”作扩大性解释，赋予行政机关在特殊情形下的原告资格。
（二）检察机关能否具有原告资格
检察机关的身份虽同样具有双重性，但是基于检察机关身份的特殊性，笔者主张不宜赋予检察机关行政诉讼原告资格（公益诉讼除外）。主要理由为：（1）《行政诉讼法》第六十四条明确规定了人民检察院的监督职能，尽管很多学者对该规定提出异议，认为检察机关不应局限于事后监督，应当还包括事前（诉讼前）监督。但是行政诉讼的起诉权是相对人享有的一项重要的诉权，是否起诉以及如何起诉取决于相对人自己的意愿，如果允许检察机关以原告的身份起诉，在一定程度上会剥夺行政相对人的选择权。（2）诉讼有风险。如果允许检察机关以原告起诉，会出现诉讼后果无人承担的现实问题。（3）即使检察机关以机关法人的身份从事民事活动，但因为检察机关作为法律监督机关的属性，其本身就对行政机关的活动有监督的职能，其本身的合法权益被行政机关侵犯的可能性几乎不存在，所以没有赋予检察机关原告资格必要性。
（三）原告资格的转移和承受问题
《行政诉讼法》第二十四条第二款和第三款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。《若干问题的解释》第十一条对行政诉讼法第二十四条规定的“近亲属”的范围进行了规定。这是法律对行政诉讼原告资格的转移和承受制度的规定，尽管看上去该规定似乎很清楚，没有讨论的必要，但鉴于司法实践中存在的种种问题，笔者觉得有必要作如下探讨。
1、原告资格的转移和承受的条件
原告资格的转移是指有权提起诉讼的公民、法人或者其他组织发生死亡或者终止情形的，其原告资格自然依法转让给与其有特定关系的公民、法人和其他组织。原告资格的承受是指死亡的公民、终止的法人和其他组织的原告资格发生转移，与其有特定关系的公民、法人和其他组织获得原告资格的过程。原告资格的转移和承受有一定的法定条件，只有在法律规定的条件成就后，才能发生。具体的条件主要有以下三个方面：
第一，享有原告资格的主体在法律上已经不存在。依据行政诉讼法的规定，有原告资格的公民死亡、法人和其他组织终止时，其原告资格就可以发生转移。对原告资格转移的首要条件界定为死亡和终止。但是公民的死亡分为自然死亡和宣告死亡两种情形，在公民自然死亡时，对于是否死亡和死亡时间均很好确定，对于原告资格的转移争议不大。但是宣告死亡的期限过长，与行政诉讼法中起诉期限的规定冲突较大，有的学者主张此种情形下原告资格不能转移给其近亲属。但是司法实践中，确认存在例外情况。举例说明，某甲离开其住所已近四年，期间房管局将其名下的房产证注销。作为注销行为的直接相对人某甲无法提起诉讼，某甲的近亲属也无法提起诉讼。这种情形下，只有待宣告某甲死亡后，由某甲的近亲属提起行政诉讼。此时，如果不赋予原告资格的转移，就无法保护公民的合法权益以及对行政行为进行监督审查。但是需要注意的是，宣告死亡情形下，原告资格转移的时间不能以宣告死亡的时间计算，而是应以引起宣告死亡的事由发生的时间起算。如果被宣告死亡的人重新出现，因法律不允许两个主体均有原告资格，原告资格重归被宣告死亡的人。法人和其他组织发生原告资格的条件就是终止，具体情形有兼并、撤销、解散或破产等。
第二，有原告资格的公民死亡、法人和其他组织终止时，未超过行政诉讼起诉期限。如果超过起诉期限，则是诉权的消灭。
第三，原告资格的转移发生在特定的主体之间。对自然人来说，其近亲属包括其配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。就法人和其他组织而言，其承受者是承受其权利义务的法人和组织。对于公民死亡后，其原告资格如何在其近亲属之间转移的问题，行政诉讼法和司法解释未能很好地解决。如果死亡公民有多个近亲属，对原告资格问题发生争议，如何处理？笔者认为，司法解释中对近亲属的排列顺序是遵循了继承法中的排列顺序，这应是体现了司法解释制定者的意图，所以在司法实践中应当按照该规定的顺序作为原告资格转移的顺序。只有前者不起诉时，后者才有起诉的资格。在继承法上位于同一顺序的人如果对以谁的名义起诉达不成协议的，都应参加诉讼，明确放弃诉讼权利的除外。
2、原告资格转移和承受制度保护的内容
我国行政诉讼法第一条规定了立法目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政诉讼原告资格的转移和承受制度作为行政诉讼的制度之一，也要服务于该立法目的。那么，原告资格转移和承受制度究竟保护什么呢？是保护被承受人的利益，还是承受人的利益，还是其他？笔者认为，原告资格转移和承受的内容就是原告资格，资格本身就是一种利益。根据权利与主体对应原则，原告资格转移和承受制度保护的内容应该是能够转移的、且能够被承受人取得的财产权利。行政诉讼中涉及的财产关系和人身关系最终都将体现为一种财产上的权利。因为原告资格的承受人很可能就是涉争财产权利的潜在所有人，通过被承受人原告资格的转移来实现权利的主张，最终实现财产权利的顺利转移。那种基于身份产生的行政诉讼，如果不涉及财权权利的话，被承受人不能取得相关利益，“无利益，即无诉权”，也就不存在原告资格转移的问题。所以，原告资格转移和承受制度虽然表面上看似乎保护被承受人的原始利益，但实质上保护的应该是承受人的利益。
3、司法实践中对原告资格转移和承受问题的处理
依据被承受人死亡或终止时是否已经提起诉讼，司法实践中对原告资格转移问题处理时有所不同。第一种被承受人死亡或终止时尚未提起行政诉讼的。一旦发生被承受人死亡或终止的情形，原告资格自然发生转移，不以承受人的意志为转移。承受人取得原告资格后有选择是否起诉的权利，如果选择起诉，承受人应当向法院提交其作为近亲属的证明或者作为被终止的组织的权利承受者的证明文件，还有其他作为原告进行诉讼的必要证据材料；如果不起诉，也就不会发生原告资格转移问题的讨论。第二种被承受人提起诉讼后在诉讼过程中死亡或终止的。该情形发生后，法院应当依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51条第1项、第3项规定裁定中止诉讼，等待被承受人是否参与诉讼，如果出现符合该司法解释第52条规定情形的，裁定终结诉讼。如果被承受人参与诉讼，则法院对其作为近亲属或作为被终止的组织的权利承受者的身份进行核实后，恢复诉讼。
〔参考文献〕
〔1〕应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第38页。
〔2〕 参见江必新《中国行政诉讼制度之发展――行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第33页。
〔3〕参见邹荣 “行政诉讼的原告资格研究学术研讨会综述”，载《法学》1998年第7期。
〔4〕参见姜明安《行政诉讼法》，北京大学出版社1993年版，第91～92页。
〔5〕杨海坤、章志远主编：《行政判例研究》，中国民主法制出版社2007年11月第1版，第97页。
〔6〕江必新：《中国行政诉讼制度之发展――行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第33页。
〔7〕参见杨寅、吴林《中国行政诉讼制度研究》，人民法院出版社2003年版，第159页。
〔8〕参见马怀德《行政诉讼制度构建与判例研究》，中国政法大学出版社2000年版，第142页。
〔9〕参见高新华《我国行政诉讼原告资格制度发展的社会背景及其得失评价——以最高人民法院2000年有关司法解释为对象》，载《西南政法大学学报》2004年第6期。