【学科分类】法理学
【摘要】中国是一个多民族的国家，建设法治国家是全国各族人民的共同事业。各民族间事实上的不平等成为中国法治建设事业的一大障碍。为了实现各民族人民共同步入法治社会，需要加大民族地区的法治环境研究，在民族地区创建一个法治得以生存的环境。本文试图对民族地区的法治环境作一个粗略的分析，并提出相应的对策，为民族地区法治建设尽微薄之力。
【关键词】民族地区；法治建设；法治环境；建构措施
【正文】
一、概述
法治环境是一个国家在其管辖的区域内实行法治、严格依法办事所形成的社会成员信仰法律、崇尚法律的氛围和国家、政府、社会依法治理，有关组织和个人遵守法律的有序状态。法治建设是一个系统工程，必然要受周围环境的影响，法治建设必须适应法治环境；法治环境推动着法治自身的发展和完善，同时法治建设又反作用于法治环境。良好的法治环境是经济社会文化发展的必然要求，经济社会文化发展程度愈高，愈需要良好的法治环境来支撑。反过来法治也需要良好的法治环境做支撑。任何一个国家或地区的经济、社会的发展，都必定有一个良好的法治环境作保障。法治环境体现着政治文明的发展状况和社会进步程度的基本状态，反映了物质文明和精神文明建设的制度化、规范化水平，决定着物质文明和精神文明的性质和发展进程。
中国是一个历史悠久的多民族国家。各族人民在长期的历史发展过程中，共同缔造了我们这个东方大国，共同创造了光辉灿烂的文化，对世界文明做出了举世公认的贡献。建立和发展了平等、团结、互助的新型民族关系，这种关系随着社会主义现代化建设和社会主义的民主政治建设而日益巩固和发展，各民族在社会主义大家庭中，共同发展，共同繁荣。中国各民族分布的特点是：大杂居、小聚居、相互交错居住。汉族地区有少数民族聚居，少数民族地区有汉族居住。这种分布格局是长期历史发展过程中各民族间相互交往、流动而形成的。中国少数民族人口虽少，但分布很广。全国各省、自治区、直辖市都有少数民族居住，绝大部分县级单位都有两个以上的民族居住。
建设民族地区法治环境，不仅需要建设民族地区硬件环境，也需要在法律服务、和谐稳定、管理民主、权益保障等方面创造良好的法治环境。对民族间发生的矛盾，我们坚持慎重、温和、相互理解和忍耐钾做法，避免任何伤害感情、激化矛盾的言行和做法，通过民主对话、批评和自我批评的方法解决。至于对极少数分裂主义分子蓄意进行破坏的犯罪活动，则予以彻底揭露，依法惩处，似维护民族团结和祖国的统一。民族地区要引导当地民族依法妥善处置各种利益纠纷，实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。
二、民族地区法治环境构成
法治环境是社会环境体系中的一个综合系统，它包括经济环境、政治环境、行政环境、文化环境等诸多因素。民族问题，往往同政治、经济、文化和宗教等问题交织在一起，但从根本上说是少数民族经济文化的发展，特别是经济发展的问题。我国在实现各民族政治上的平等的同时，努力实现各民族经济文化事实上的平等，并且教育各族人民相互尊重、相互信任、相互学习、相互帮助，共同进步。
（一）民族风俗习惯。我国各少数民族都有自己独具特色的风俗习惯，这些风俗习惯是在长期的历史发展过程中形成的，表现在饮食、服饰、居住、节庆、婚姻、丧葬、禁忌等各个方面。它在不同程度上反映着一个民族的历史传统、心理素质、道德意识和价值观念，是构成一个民族的重要特征。各个民族都有自己的特点、长处和贡献，都是情同手足的兄弟。在建设有中国特色的社会主义，各民族只有真诚团结、互相学习、互相帮助，才能建设好国家，才能实现各民族的共同发展，共同进步。随着商品经济的发展和社会的进步，民族间的一致性会自然增多，但差别将长期存在。各民族在经济利益、文化传统、风俗习惯和宗教信仰方面仍将保留其习俗，这些习俗可以成为中国法治的民间根基。
（二）政治环境。少数民族聚居地区实行民族区域自治，既是中国解决民族问题的一项基本政策，也是中国的一项重要政治制度。民族区域自治，是在中央的统一领导下，少数民族聚居地区建立自治地方，设立自治机关，行使当家作主，管理本民族内部地方性事务的权利。民族区域自治是民族因素和区域因素，政治因素和经济因素的正确结合。中国所以要实行民族区域自治，是基于中国的历史和各民族分布等具体情况而决定的。历史上中国的各民族长期生活在统一的国家里，形成了各民族大杂居、小聚居，交错居住的状态。各民族发展不平衡，汉族地区文化、科学技术较发达，少数民族地区文化、科学技术较落后，但土地辽阔，资源丰富。这使我国各民族人民共同认识到，汉族和少数民族只有团结联合，才会有国家的繁荣与强盛，才会有各民族的共同发展进步，而民族区域自治制度正是维护国家的统一和各民族的团结联合，能满足少数民族实行自治的愿望的基本制度，是单一制的国家实现民族平等团结的最现实、最切合实际的形式。真正贯彻民族区域自治制度，落实民族区域自治法，可以为民族地区实现法治打下坚实的政治基础。
（三）经济环境。经济基础决定上层建筑，上层建筑应适应经济基础的性质和发展，这是社会发展的基本规律。我们在坚持和完善民族区域自治制度时，还必须紧紧抓住经济建设这个中心，把发展民族地区社会生产力作为充实和完善民族区域自治制度的根本任务。由于民族地区物质技术水平的高低及其拥有量直接影响城市法治的效率和水平，而经济制度、生产关系对民族地区法治建设起着重要的甚至是决定性的作用。从当前民族地区的实际状况和今后发展态势着眼，千方百计地把发展生产力的工作摆在首位，从各民族地区的具体实际出发，通过一些切实可行的具体举措，不断巩固和发展民族区域自治制度的经济基础。在强调民族地区经济建设的同时，还应该注重社会事业的全面发展，尤其是要积极推进科教兴区战略，努力提高各民族人民的素质，促进社会与经济的协调发展，为法治建设提供物质支撑。
（四）宗教环境。中国是一个有着多种宗教的国家，主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教等。中国少数民族群众大多有宗教信仰，宗教信仰在有些少数民族中影响较深。其中信仰藏传佛教（俗称喇嘛教）的有藏、蒙古、土、裕固、门巴、普米、纳西等少数民族；信仰小乘佛教的有傣、布朗、阿昌、德昂等民族和部分佤族；回、维吾尔、哈萨克等民族广泛地信仰伊斯兰教；信仰伊斯兰教的有回、维吾尔、哈萨克、东乡、保安、撒拉、柯尔克孜、塔塔尔、乌孜别克、塔吉克等民族；信仰基督教的有彝、苗、拉祜、景颇、傈僳等民族的一部分；俄罗斯和鄂温克族的一小部分人信仰东正教。在独龙、怒、佤、景颇、高山、鄂伦春、珞巴等一些少数民族中，还保持着原始的自然崇拜和多种信仰。中国政府根据《中华人民共和国宪法》关于公民有宗教信仰自由的规定，对待宗教的基本政策是宗教信仰自由，每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰的自由；有信仰这种宗教的自由，也有不信仰那种宗教的自由；在同一宗教里，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由。不论信教或不信教的公民，在法律上是平等的，都享有同等的权利和义务。
宗教本身就是一种调整人们行为的规则，它与法律一样属于社会规范，各民族公民养成信仰宗教的习惯，其实也就养成了一种遵守规则的习惯。从此意义上讲，少数民族地区的宗教信仰本身从另一个方面为国家的法治建设提供了规则环境。
（五）文化环境。文化是一个民族的灵魂，是与人种和土地这些物质要素同样重要的精神要素。如果说一个民族的文化是维系一个民族精神的元气血脉的话，那么这个国家的法律文化则是支撑这个国家正常运转和民族正常发展的精神底蕴。文化环境主要是指作用于法治建设的文化教育、思想意识形态、宗教、道德、社会心理等。法治建设处于一定的文化氛围之中，它的活动必须和周围文化环境相协调，文化环境对它有深刻的影响。我们要在民族地区进行法治建设，离不开民族地区法律文化环境的培植。
（六）地理和自然环境。自然环境主要是指作用于法治建设的地理位置、自然条件和自然资源。一般来说，自然环境对民族区域法治作用没有社会环境那样直接和深刻，但在一定和特殊条件下也能起到重要作用。由于中国的法治起步晚，民族地区主要位于我国边疆地区，交通和通讯极不方便。在现代社会中，交通和通讯是地理空间中联系社会经济活动的纽带， 是现代社会法治发展化的桥梁纽带。随着中国经济的不断发展和社会的繁荣，随之而来的便是各地区间各种交通、通讯设施的快速发展。便捷、快速、发达的交通通讯网络系统是民族地区产业发展的硬件基础，也是法治信息传播的便捷通道。
在我国，尽管少数民族人口在全国总人口中的比重不到10％，但分布却十分广泛，少数民族自治地方面积占全国的60％以上。由于历史和地理等方面的原因，少数民族地区的人口密度与内地沿海汉族地区比较，差距悬殊。例如，少数民族聚居的西藏自治区人口密度每平方公里仅1.8人。中国是一个多民族统一的社会主义国家，除汉族人口外，还有55个少数民族。民族成分众多，大分散、小聚居；语言文字种类较多，风俗习惯明显不同，宗教影响较深，经济文化发展不平衡等，是我国少数民族的基本特点。这也构成了我国民族工作的和民族教育的复杂性、艰巨性和长期性。
此外，人口、民族、历史传统等也是法治环境的构成因素，对民族地区法治建设也有重要作用。
三、构建民族地区法治环境
经过中国政府的努力，基本形成了民族平等政策、民族团结政策、民族区域自治政策和各民族共同发展繁荣的政策。但随着社会的发展和进步，依法治国方略的推行，构建民族地区法治环境，实现民族地区法治已刻不容缓。对此，提出几点看法。
（一）整理民族地区民俗习惯，建立民族地区法治体系，实现国家法和民族法的协调和统一。
维护祖国统一、维护民族团结，坚持民族区域自治，反对民族分裂主义，实现各民族的共同繁荣和进步，共同走向法治社会，是我们各民族的共同任务。我国目前的状况是，民族地区民间习俗挖掘整理不够，法治协作不够，尚未形成统一的法治环境。首先，民族地区由于受地方保护主义的影响，相互之间缺乏协调交流，难以达成共识，导致各地方经济发展相互冲突的现象；其次，尚未建立全国统一的法治协调机制，导致国家法和民族地区习俗相互冲突的现象；再次，缺乏一个相互交流的信息平台，导致国家和民族地区法治勾通交流的桥梁和纽带不畅。因此，我们应当根据各民族的特点，加强民族地区地方性法规和规章建设，完善民族地区立法机制，健全法规规章。按照《宪法》、《立法法》、《民族区域自治法》有关地方立法的规定和权限，根据民族地区实际，制定立法计划，合理确定立法项目，进一步巩固和发展我民族区域自治制度的优势，积极推进汉族地区和少数民族地区统筹发展，维护社会稳定，促进国家经济社会整体协调发展。加大宣传力度，制定相应的保障机制，强化国家强制力的约束，健全由人大、政协以及社会团体组成的督导网络，坚决避免因诸如区域利益或部门行业利益而出现与民族区域自治制度相抵触的现象。同时，还要把握社会主义市场经济的要求，适时地出台一些符合民族自治地方发展，与现代市场经济的运行规律相协调的新政策，完善民族政策体系，努力使之付诸于民族自治地方的实践，转化为促进自治地方全面发展的动力。按照法治统一的要求，完善法律冲突审查机制，防止民族地区法规规章与宪法、法律和行政法规相抵触。增强民族地区立法的针对性和可操作性，确保民族地区各项法规和规章明确具体、科学规范、切合实际。树立法律权威，提高法律在民族地区的调整力度，营造良好法治环境，构建民族地区的法治和谐社会。
（二）完善民族区域自治制度，增进各民族的团结和交流。
民族区域自治制度是中国政府结合中国实际情况采取的一项基本政策，也是中国的一项重要政治制度。民族区域自治有利于在国家统一领导下，采取适合民族特点和地区特点的政策措施，调动各族人民的主动性、创造性，加速少数民族地区政治、经济和文化的全面发展，实现各民族的共同繁荣。民族区域自治制度是我们党和政府解决民族问题的一大政治优势，具有强大的生命力，不论在什么时候，都必须始终不渝地坚持下去，这是新中国半个多世纪伟大实践得出的科学结论。民族区域自治制度同共产党领导下的多党合作与政治协商制度、人民代表大会制度密切相联。共同构成了有中国特色的国家基本政治制度。
要贯彻落实民族区域自治制度，应尽快出台贯彻《民族区域自治法》的暂行条例或规定，国务院各部委结合各自部门的实际和自治法的要求，出台相关的具体实施政策、措施，并加强各部门的协调，积极推进自治区、自治州、自治县自治条例的制定工作。各民族自治地方要坚持因地制宜原则，推动本民族自治地方自治条例和单行条例的修改或制定工作，并细化条文，突出可操作性。根据国家和社会发展的要求，要积极起草诸如《少数民族教育法》、《少数民族社会保障法》、《少数民族地区资源保护与利用法》、《少数民族风俗习惯保障条例》等单行民族法规，充分保障少数民族的合法权益。
国家对民族地区的经济发展应尽快解决民族地区公共服务水平，差距悬殊的状况，积极开发和合理利用民族地区资源，解决民族地区的贫困问题，加快脱贫致富的步伐，提高科技进步和人口素质，缩小和消除少数民族地区与全国社会经济发展水平的差距，实现各民族的团结、进步和共同繁荣。
（三）积极发展民族地区经济和生产力水平
解放后，我国在民族地区根据各民族不同的社会发展阶段和不同的传统产业特点等实际情况，采取不同的方针、政策和措施，成功地进行了社会改革，解放了社会生产力。面对当今社会化大生产进一步发展、社会分工日益精细、科学技术发展突飞猛进、经济更趋于市场化和国际化的形势，必须把制定和贯彻落实民族政策过程中遇到的问题放到广阔的社会背景中去，进行全面的综合分析论证，进而提出有针对性的、行之有效的解决措施。现阶段，在少数民族地区，必须因地因民族制宜地抓好生产建设，发展社会主义商品经济。要有步骤地调整产业结构，在努力发展农、林、牧业的同时，积极而稳步地发展工业和服务业等第三产业，使少数民族，尤其是发展较慢的民族，尽快地成为现代民族，以逐步缩小民族间的差距，加快实现各民族共同发展经济的步伐。国家应给予民族地区在安排投资规模和方向、项目审批等方面更大的自主权，同时考虑到民族地区不发达的实际，使民族地区有限的资金能够投资到那些能够延长产业链、提高附加值、促进产业素质提高和结构转换的项目上来。对民族地区的传统产业技术进步和发展新兴知识密集型产业实行政策支持，充分发挥民族地区现有科技人员的作用，鼓励知识创新，提高生产力水平。
（四）改善民族地区交通通讯信息条件。
交通和信息是我国后现代国家建设法治的重要途径。信息是法治思想传播的载体，信息的畅通有利于法治观念和法律知识的传递。信息速度的加快会促使法治信息的传播速度加快。我国民族地区主要分布在西部，我国目前实施的西部大开发战略，实际上也是对民族地区的大开发，具有支持和帮助民族地区发展经济的含义。民族地区的开发和发展，离不开国家重点建设的支持和带动。政府应加强交通和信息通道的建设，建立完整的交通和信息化网络体系；全面实施电子政务，为民族地区公共服务体系包括法律服务提供信息服务，为法治建设在民族地区的开展提供交通和信息支撑，更好地实施依法治国方略。
（五）积极发展民族地区教育事业
民族教育是我国教育事业的重要组成部分，也是民族工作的重要内容。发展民族教育，对于提高我国少数民族的人口素质，促进民族地区的经济文化发展，增强民族团结，具有十分重要的作用。由于历史的、社会的原因，在旧中国，少数民族地区文化教育事业长期处于落后状态，专业技术人才十分缺乏，成为严重影响少数民族经济和社会发展的制约因素。许多少数民族根本没有现代意义上的教育，不仅没有大学生，甚至没有中学生或小学生。少数民族成员的文盲比例很大。我们应在党和国家的大政方针指导下，根据民族地区各自特点和实际，确定各地教育发展、规划、政策和办学形式，帮助少数民族发展教育事业，专门设立民主教育管理机构，重视民族语文教学、双语教学，加强少数民族文字教材建设和少数民族师资队伍建设；在经费上对少数民族和民族地区给予特别照顾；在招生和生活上对少数民族学生给予适当照顾；组织发达地区对民族地区开展对口支援，积极发展民族地区教育事业，要努力缩小目前困难较大的民族地区同全国教育发展平均水平的差距，使民族教育的发展与全国教育发展相适应，与少数民族和民族地区的经济、社会发展相适应。
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