最近,中国农业银行开始对面值1元及1元以下的硬币或纸币清点业务,不分对公还是个人账户都要收取一定的手续费,此举引起了社会的广泛讨论,特别是在其合法性上受到了许多法律界人士的质疑。
银行收取“数钱费”的法律分析
对此问题,我觉得不能简单地回答。因为“零币清点手续费”问题看似一个小问题,实质上它反映的是银行与存款人之间的法律关系,我们必须从银行与客户之间的法律关系来分析。银行与存款人之间的法律关系包括许多个方面,概括起来主要包括,货币关系、合同关系、财产关系和监管关系。其中,财产关系又具体包括保管关系、投资关系和代理关系。
首先,从货币关系的角度来看,存款是一种将法定货币转化为存款货币的过程。按照我国《人民银行法》的规定,人民币无论是主币还是辅币都是我国的无限法偿货币,它在本货币区域内都具有绝对的支付效力,任何单位和个人都不得拒绝接受,也不应变相地限制其支付效力。否则,即为违法行为。但是,银行收取“零币清点手续费”,是在清点完零币后加收的服务费,并没有限制我国法偿货币的支付效力和财产效力。就此而言,应该没有违反货币法律。
事实上,从零币接收方的利益上来考虑,许多国家法律对支付零币有一定的限制。如英国1983年的《通货法令》第1条第3款规定,10便士以上的铜镍币或银币在10磅之内为法偿货币；10便士以下的铜镍币和银币,只可用于支付不超过5磅金额的债务；青铜币只能用于支付不超过20便士金额的债务。新加坡《货币法》第13条第3款规定:如果硬币的面值为50分,那么它可以用于10加元以下金额的支付；如果该硬币的面值低于50分,那么它只能用于2加元以下金额的支付。《欧元条例974/98号》第11条也明确规定,除发行当局和发行国法律特别指定的人外,任何当事人都没有义务在一次支付中接受50个以上的铸币。这些规定虽然不能直接论证收取“零币清点手续费”合法,但它却可以反映出这些国家立法的价值取向。
其次,就合同关系来看,银行与存款人之间的合同是一种习惯合同。从全世界来看,其合同的基本内容都是依据存款习惯来确定的。从合同成立的角度来看,银行是要约人、存款人是承诺人。其中,银行是向社会不特定主体发出的,不提前特别声明不得撤回的要约。存款人的存款表示就是承诺,银行没有权利拒绝为存款人办理存款业务。就“零币清点手续费”问题来看,在银行并没有拒绝为零币存款人办理存款业务,也没有对存款提出特别限制的情况下,不违反存款合同中权利义务的规定。
第三,就财产关系来看,银行并没有拒绝承担对零币存款人的存款保管义务,也没有与其他整币存款人区别对待；就投资关系来看,银行没有拒绝向零币存款人支付利息,或者对零币存款人支付的利息区别于整币存款人的利息。更没有拒绝为零币存款人办理货币的支付结算业务,或者在办理支付结算业务时同整币存款人区别对待。因此,没有违反法定的财产关系。
第四,就监管关系来看,按照我国《价格法》的规定,收取“零币清点手续费”不属于政府指导价或者政府定价的范围。我国《价格法》第18条明确规定,只对与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品；资源稀缺的少数商品；自然垄断经营的商品；重要的公用事业；重要的公益性服务实行政府指导价或政府定价。显然,“零币清点手续费”不在此列。
并且,我国《商业银行服务价格管理暂行办法》第11条也明确规定,商业银行不得对人民币储蓄开户、销户、同城的同一银行内发生的人民币储蓄存款及大额以下取款业务收费,大额取款业务、零钞清点整理储蓄业务除外。显然,商业银行有权对大额取款业务和零钞清点整理储蓄业务收费。因此,监管机关也无权限制这种收费行为。
由以上可见,就普通商业银行与存款人之间的法律关系来看,银行存款业务活动中收取“零币清点手续费”是完全合法的。至于收费标准问题,有人提出应召开听证会,我觉得这是对我国价格听证制度的一种误解。
我国《价格法》第23条明确规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。显然,我国的价格听证制度不适用于银行收取“零币清点手续费”,它不属于价格听证的范围。
银行收取“数钱费”的道德分析
既然银行收取“零币清点手续费”并不违法,为什么还会引起社会如此之大的反响呢?我觉得主要是企业经营的道德问题,具体来讲有三个方面的原因。一是我国的银行长期以来是以国家银行的形象出现的,社会公众并不把它作为一个企业来看待。二是我国《公司法》明确规定企业应承担社会责任,银行的这种行为与法律的这种道德要求相违背；三是国有商业银行是特殊的商业银行,它们应有义务为弱势主体提供一定的公益性服务,不应将自己作为一个普通的企业来对待。
在传统的计划经济体制下,我国的银行都是国家银行,从性质上来讲它“既是国家机关又是企业”。所以有的老百姓说,在他选择银行时并不是看什么资本充足率、利润率等银行的专业指标,而是根据交通便利性、工作人员服务态度、收费合理性、透明性等因素来选择银行。甚至许多社会公众是将银行完全作为国家机关来看待,对它们充满了远超出一般企业的信任。
但是,在市场经济条件下,我们必须明确,银行也是企业,它要按照企业的基本规则从事业务经营,它们从事的不是公益事业,利润是它们的基本追求。大量的小额钞票或硬币的清点工作确实给银行带来了成本的消耗,也带来了柜面资源的浪费,为此支付合理的费用也应该在情理之中。我国《商业银行法》第2条明确规定,商业银行是依照本法和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。
我国《公司法》第5条规定,公司从事经营活动,必须遵守法律、行政法规,遵守社会公德、商业道德,诚实守信,接受政府和社会公众的监督,承担社会责任。这是当代社会对企业经营的基本道德要求,这个要求当然也同样适用于银行。并且,由于银行的社会性要强于普通企业,还应该有更高的要求。企业要承担社会责任可以从许多方面去理解。如尽可能接收残疾职工,在工作和收入上照顾女职工,积极参加社会公益活动等。当然,也应包括对特殊客户的特殊照顾。
在我个人看来,银行对企业收取“零币清点手续费”是合乎道德的。因为,银行与企业都是经营者,都是为了自身的利益进行经营,不能要求银行牺牲自己的利益而为另一个企业的利益无偿地服务。但是,银行对善意的居民个人存款人收取“零币清点手续费”应该认为是不合道德的。
首先,居民个人通常不会经常有大量的零币存款,发生大量的零币存款只是偶然现象,为此收取手续费会让人觉得银行就是一个唯利是图的商人,也是一种拒绝向社会公众承担社会责任的行为。其次,偶然的大量零币存款并不会对银行的日常业务构成较大的影响,银行应在自己合理的可能范围内,尽量解决社会公众的合理业务需求。
以上是就普通的商业银行而言的,如果是国有商业银行那么还需要作进一步的考虑。因为,国有企业本质上是国民的企业,它存在的主要理由是国家经济安全和有较强的社会公益性。国有银行的存在既是考虑到国家的金融安全,也是考虑到它应在更大的程度上为社会公共利益服务。
所以,在我个人看来,国有银行应有为社会公众免费清点零币的道德义务,而不应将自己等同于普通的商业银行。国有商业银行是以全体纳税人的税款作为自己基本的资本来源的,它在业务上除应按照一般商业银行的规则经营外,还有义务在日常业务活动中尽量满足底层社会公众的合理业务要求,这是由它的国有身份决定的。另外,在当代社会即使是非国有企业,也应有为社会公众提供合理业务服务的道德义务。否则,在这些机构出现危机时,就失去了国家以纳税人的税款对其救助的道德基础。
银行收取“数钱费”的相关思考
银行收取“零币清点手续费”看似一件小事,但它却反映出在我国乃至世界金融业务经营中的一种不良价值导向。本次金融危机从某种角度上看也正是这种不良导向的后果。这集中表现在以下几个方面:
一是西方社会那种纯粹的市场经济价值观的危机。二是现行法律体系对金融企业个人客户的保护严重不足。三是金融企业经营者的社会定位存在严重的偏差。这些都是我们在未来的金融工作和金融法律工作中必须解决的问题,否则,将难以保证我国的金融稳定和社会和谐。
在传统上,西方社会的文明就是一种市场文明,它是同我国的农业文明存在巨大差异的文明。虽然在市场经济条件下,我们并不否认这种以“功利主义”为基本价值取向的文明具有合理性,利益是推动社会经济发展的巨大动力。但是,一个和谐的社会仅有“功利”的价值观是不够的,它还必须与“道义”的价值观相均衡。否则,就会出现严重的社会问题,罗尔斯教授的《正义论》也就不会受到如此的重视,也就不会有20世纪60年代以后的以道义为重要补充的大量变革。
然而,在我国的改革开放过程中,我们往往是仅注重对西方功利主义价值思想的学习,却忽视了我们传统的目前在西方社会也受到重视的道义价值观的培养。“绝对的肯定是片面的,均衡的才可能是完美的”,如果我们在经济活动中仅强调功利思想,不注重道义思想的培养,我们的经济基础也是难以稳固的,本次金融危机在很大程度上就是华尔街的金融巨头们唯利是图的结果,我们还是应记住祖宗的话:君子爱财,取之有道。
另外,我们也必须看到,在我国以至世界各国的法律体系中,对金融企业个人客户的保护是严重不足的。在传统的法律思想体系中,强调的是主体的平等。因此,金融企业与其客户的关系是平等的,这在市场经济发展的初期是具有合理性的。但是,在当代社会,由于金融企业与其客户、特别是个人客户在知识能力、信息能力、财产能力、地位能力、谈判能力等方面都是不均衡的,金融企业处于强者地位,金融企业的客户处于弱者地位。要求一个弱者与一个强者平等地对抗,这本身就是对弱者的迫害。所以也才有人说,“民法是强者手中一个可怕的武器,弱者手中一个糙钝的工具”。不从法律上给弱势的个人客户以特别的保护,就难以保障普通社会公众基本的金融利益,最终也难以保障整个社会的金融利益。
目前在美国受到特别关注的设立个人客户金融保护局(Consumer Financial Protection Agency)问题,就是在当代法律体系中强化对个人客户给以特别保护的具体体现。
但是,我们必须注意的是,金融企业的个人客户虽然与《消费者权益保护法》中的消费者有一定的共性,也存在着明显的区别,他们不是普通的商品或服务的消费者,而是不具有专业知识的金融投资者。对它们的保护程度,是按照一个不具备专业金融投资知识的投资者的水平保护的,过度保护也不利于金融业的发展。
最后,必须要求金融企业,特别是大型金融企业的高级管理人员承担损害个人客户利益以至整个社会公众利益的法律责任。在传统的法律思维中,企业的高级管理人员仅对企业负责,他仅对企业的生产经营结果承担责任。这在当时企业的社会地位不高,不能对整个社会构成重大影响时是具有合理性的。
但是,当代社会有些企业已经巨型化了,一个企业的经营行为很可能对整个社会都构成影响,也就是说企业的行为整体化了,企业的经营行为直接会影响到社会整体利益。在此条件下,这种企业的高级管理人员就不仅需要对本企业的经营承担法律责任,还必须就其经营行为给整个社会带来的损害承担法律责任。否则,社会的整体经济利益和普通个人客户的利益就难以从根本上得到保护。
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既然银行收取“零币清点手续费”并不违法,为什么还会引起社会如此之大的反响呢?笔者觉得这里所牵扯的主要是企业经营的道德问题
在市场经济条件下,我们并不否认这种以“功利主义”为基本价值取向的文明具有合理性。但是,一个和谐的社会仅有“功利”的价值观是不够的,它还必须与“道义”的价值观相均衡。否则,就会出现严重的社会问题
就普通商业银行与存款人之间的法律关系来看,银行存款业务活动中收取“零币清点手续费”是完全合法的
在我个人看来,国有银行应有为社会公众免费清点零币的道德义务,而不应将自己等同于普通的商业银行
在此条件下,这种企业的高级管理人员就不仅需要对本企业的经营承担法律责任,还必须就其经营行为给整个社会带来的损害承担法律责任
