依法行政,是现代民主、法治和有限政府的真正内涵。其基本要求是,政府的行为必须有法律的明文授权,从行政权力的来源到行使都应当有法律依据。换言之,政府必须在法律框架下或者说是在法治轨道中行使权力。凡是有行政权力运用的地方都需要有法律对行政权力进行规范和制约
□学习贯彻全国依法行政会议精神·专论
十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家,确立“依法治国”是党领导人民治理国家的基本方略。在此基础上,十六大进一步提出党要坚持“依法执政”。十六届四中全会在作出关于加强党的执政能力建设的决定时,特别强调科学执政、民主执政、依法执政。这些都表明,作为执政党的中国共产党已就“党要守法”、“依法执政”取得广泛共识,并开始着手从法治层面上解决党的领导方式和执政方式的转变问题。
依法执政是党的基本执政方式
实行依法执政,既是党自身情况变化所提出的要求,也是顺应时代背景变化而引发的现实需要。正如十六大报告所指出的,党历经革命、建设和改革的长期奋斗,发生了两大变化:一是已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的革命党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的执政党；二是已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。由此,如何实现从“革命党”到“执政党”的转变,就成为党在新形势下必须认真面对和解决的重大课题。依法执政理念的提出,正是党为实现领导方式和执政方式的转变这一历史性任务而进行的理论创新和实践探索。
依法执政是实现依法治国的重点环节与根本要求。在依法治国的条件下,依法执政是党的基本执政方式。所谓依法执政,就是指执政党依照宪法和法律确定的国家权力运行方式来掌握国家政权的执政方式。它要求党执政所依据的主要是国家宪法和法律,而不只是党的政策；要求党通过国家政权机关去实现自己的政治路线、方针、纲领和政策,而不能也不必直接代表和行使公共权力；要求各级党组织和党的领导人严格依照宪法和法律的规定行使执政权力,而不能法外执政、法外用权。简言之,要“依法执政”而不是“依权执政”,更不是“依人执政”。
依法执政为依法行政奠定基础
依法行政,是现代民主、法治和有限政府的真正内涵。其基本要求是,政府的行为必须有法律的明文授权,从行政权力的来源到行使都应当有法律依据。换言之,政府必须在法律框架下或者说是在法治轨道中行使权力。凡是有行政权力运用的地方都需要有法律对行政权力进行规范和制约。行政机关及其工作人员在行使行政权力、管理国家和社会事务的过程中,必须依照严格的法定程序进行。
“执政”与“行政”是两个看上去相似但却存在重大差异的概念。执政,一般是相对于参政、在野等概念而言,而行政通常被理解为与立法、司法相对的公共权力或行政管理行为。二者在主体、内容、实现方式、责任方面有着明显的不同。但是,执政与行政之间还有着相当的关联性和共同性。具体到我国,党的执政与各级政府的行政在本质、指导思想、法律依据、目标等方面是一致的。
任何一个现代国家,政党只有掌握了国家行政权力,才能成为执政党。现代国家的政府也都是由政党执掌的政府。执政党之“执政”,必须体现为对国家行政权力的控制。执政党进入国家政权系统、影响和控制政治过程,将直接和主要表现为影响、掌握行政权力。在执政党的政治实践当中,只有掌握了行政权,才能有效地控制公共权力的运作和实现本党的执政意图。在这个意义上,执政党的执政与政府行政权力的行使有着直接的联系。在我国,党依法执政与政府依法行政的内在关联,主要体现为:党依法执政,为各级政府依法行政创造了前提条件和政治保证。反之,行政机关依法行政又是实现党依法执政的核心内容与关键环节。
要保证行政机关依法行使职权,必须坚持在依法执政条件下改革党的领导方式与执政方式。这就意味着:首先,要进一步理顺党政关系,反对“党政不分”和“以党代政”,明确党组织不应包办代替宪法、法律规定的行政机关处理的具体行政事务,各级党组织不能代替行政机关行使行政职权。否则,容易使得党组织与行政机关的主体地位混淆不清,使得党的职能与政府的管理职能范围不清,从而不便于权力机关对行政机关进行监督,也不便于司法机关追究政府的行政法律责任；其次,必须明确行政机关是国家权力机关的执行机关,而不是党组织的执行机关。行政机关在行政管理过程中,必须按照宪法法律办事,而不是仅依照政策办事。行政机关在执法过程中,主要是援引法律、法规或规章的规定。党要通过立法机关将自己的路线、方针、政策上升为国家法律,才能成为行政机关行使职权的依据；第三,按照党总揽全局、协调各方的原则,必须处理好坚持党的领导和行政机关依法行使行政权之间的关系。党要支持各级政府履行法定职能、依法行政。在依法执政的条件下,不断改革与完善党的领导方式与执政方式,是各级政府机关及其工作人员依法行政的前提和保证。各级政府的依法行政,又有利于加强和改善党的领导与执政。
依法行政是党依法执政的核心
依法执政,主要通过立法机关依法立法、行政机关依法行政、司法机关依法司法三种形式表现出来。其中,政府机关的依法行政对实现党的依法执政具有极端重要的意义。在一定意义上,依法行政不仅是依法执政的当然构成要素,而且是实现依法执政的核心与关键。党要实现依法执政就必须坚持和落实政府的依法行政。讲依法执政就不得不讲依法行政,政府的行政方式、政府行为的法治化程度将直接影响依法执政的实现。
依法行政,是党实行依法执政的核心内容。党依法执政的主要内容,十六大已经阐述得非常明确,即:共产党执政是维护和实现人民群众的根本利益,是执政为民。这是对我党执政目标的高度概括和科学总结。依法行政的目标,则是通过宪法和法律规定的具体实施,为实现公民的基本权利和根本利益而服务。只有在行政领域实现了法治化,才能保证人民依法享有国家宪法和法律所赋予的权利和自由,才能真正实现尊重和保障人权。因此,贯彻执政党的路线、方针和政策、保障公民权利、实现党的意志与人民当家作主的统一,其关键内容就是依法行政。只有各级政府及其工作人员严格依法行政,才能把党依法执政的目标落到实处。
在我国国家权力体系中,行政机关的性质、功能和特点,决定了党依法执政的关键在于依法行政。从性质上看,行政机关是国家权力机关的执行机关,负责执行国家权力机关制定的法律。从功能上看,政府的行政权力涉及政治、经济、文化以及其他社会生活的各个领域。在我国,约有80%的法律、90%的法规、规章,主要是依靠行政机关来贯彻执行。因此,在一定意义上,可以说,行政机关依法行政的程度,在很大程度上标志着依法治国的程度,体现着党依法执政的能力。政府部门依法行政的水平,直接影响整个国家政治、经济、文化和其他社会领域法治化的水平。能否依法行政,直接关系到人民群众的切身利益,直接关系到法律、法规的实施效果,直接影响宪法和法律的尊严与权威。
行政权的特殊性及其在国家政权体系中的核心地位,决定了党要实现依法执政必须全面推进各级政府的依法行政。这主要表现为:第一,行政权真正握有国家实力,是一种“实践的力量”,能够最直接、最全面地作用于社会；第二,行政权是主动性权力,积极主动地行使权力是政府的天职；第三,行政权是最活跃的权力,国家、社会事务的纷繁复杂、灵活多变为行政权提供了广阔的作为空间。具体来说,我国行政机关所占比重最大、人数最大,与群众的联系最为密切、与老百姓的利益息息相关,对国家和社会的影响也最大。但是,行政权又是一种极具扩张性、侵犯性、排他性的权力,非常容易被滥用、被诱惑和被腐蚀。因此,相较于立法权、司法权而言,在现代国家,行政权是最不能缺少也最不能滥用、最需要自由而又不能太放纵、最需要控制但也最难控制的权力。如何规范和约束行政权力、防止其超越法定的范围,是我们在提高党的依法执政能力、建设社会主义法治国家进程中必须解决的重大难题。
在建设中国特色社会主义法治国家的条件下,党的依法执政与政府的依法行政有着天然、紧密的联系。依法执政与依法行政都是依法治国的要求。党的领导和依法执政是行政机关依法行政的政治保证。各级政府依法行政又是党领导人民实施依法治国基本方略的重要环节和实现依法执政的关键。
总而言之,就依法治国、依法执政、依法行政三者的关系来说,依法治国首先是党要依法执政,其次才是政府要依法行政。反之,没有政府的依法行政,就不可能有党的依法执政,也不可能实现依法治国。人类的法治实践表明:依法行政、政府行为法治化,历来是法治建设的重点和难点。我们在思想上必须给予足够的重视。近日,温总理在全国依法行政会议上的讲话,强调指出了当前政府工作所面临的严峻考验,列出了一系列亟须解决的问题,对当前各级政府推进依法行政工作提出了更高的要求。这次会议,对于增强各级政府的行政法治理念、规范行政执法行为、加快建设法治政府的进程有着重要的现实意义。
(作者单位:中共中央党校)