裁判要旨
行政机关应当在听证程序结束后集体讨论决定行政处罚。听证前，行政机关即集体讨论确定行政处罚的内容将造成听证程序形同虚设，不具有程序的正当性、合法性，属于行政程序重大违法，已经作出的行政处罚应予撤销。
【案情】
原告淮安华美整形外科门诊部有限公司（以下简称华美整形公司）成立于2015年5月4日，经营范围为外科：整形外科，医学检验科。2018年7月18日，淮安市行政审批局审查出具《医疗广告审查证明》，准许原告在电视、报纸、户外发布内容为“HBeauty华美整形淮安华美整形外科门诊部0517/83912288地址：淮安市淮海南路73号（院内）”的医疗广告，有效期自2018年7月18日起至2019年7月17日止。2018年8月6日至2019年2月，原告与淮安市广播电视台电视广告中心、淮安日报广告有限公司等公司签订《广告合作协议》约定在清江商场电子大屏、公交站台、电梯框等处为原告发布广告。之后，原告发布的医疗广告，与经审批准许的内容不一致。
2019年3月8日，被告淮安市淮阴区市场监督管理局（以下简称淮阴区市监局）对原告涉嫌发布虚假广告的行为进行立案调查，后采取了现场检查、调查询问等查明案件事实，并于4月24日进行案件会审。5月7日，淮阴区市监局作出《行政处罚听证告知书》，告知拟罚款35万元。5月21日，淮阴区市监局对原告的违法行为集体讨论，决定处罚30万元并同意开展听证程序。5月30日，淮阴区市监局组织开展听证。5月31日，听证主持人形成听证报告，报告了听证相关事项并请淮阴区市监局集体审议决定。6月18日，淮阴区市监局作出处罚，决定对原告罚款30万元。
法院另查明：一审举证期间，淮阴区市监局提交了听证程序前的局集体讨论记录，未提交材料证明该案听证后处罚决定经局集体讨论。
【裁判】
江苏省淮安市清江浦区人民法院经审理认为，被告淮阴区市监局行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、处罚程序合法。一审法院遂判决：驳回原告华美整形公司的诉讼请求。
一审判决后，原告不服提起上诉。江苏省淮安市中级人民法院经审理认为，上诉人华美整形公司收到听证告知书后申请听证，被上诉人淮阴区市监局研究同意组织开展听证，其处罚程序应按照听证程序进行。听证前，行政机关进行集体讨论决定处罚的最终内容，侵害了当事人对听证程序的信赖，造成行政处罚听证程序形同虚设，不具有程序的合法性、正当性。二审法院遂判决：撤销淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初499号行政判决、撤销被上诉人淮阴区市监局作出的淮阴市监案字[2019]0020号行政处罚决定。
【评析】
一、行政机关在听证程序前不应集体讨论决定处罚
行政处罚程序中，行政机关应经集体讨论决定，而未经集体讨论程序，则处罚程序明显违法，应予撤销。适用听证程序的处罚案件，行政机关原则上均需集体讨论决定处罚。实务上，行政机关通常有听证前或听证后开展集体讨论的做法。综合分析行政处罚法第五十七条、第七十五条规定内容及其逻辑关系，行政机关在听证结束后才可以经负责人审查或经集体讨论后作出决定。修订后的行政处罚法增加“行政机关应当根据听证笔录……作出决定”的新规定，实质上系对听证程序集体讨论的时机进一步规范、明示。因此，行政机关不应在听证之前开展集体讨论。
二、听证前集体讨论决定处罚不具有程序正当性、合法性
听证程序，实质上是普通程序中采用特定的方式听取当事人陈述、申辩意见的程序。当事人陈述申辩的方式要严格规范并远高于普通程序中陈述申辩的行使要求。按照行政处罚法第六十四条组织开展听证的程序规定，行政机关需正式、全面、客观地听取当事人意见，以便准确认定案件的事实和证据并权衡考虑处罚的轻重。故行政机关组织的听证会应实质化运行。若听证程序前，行政机关集体讨论决定处罚，将造成听证程序形同虚设，损害了听证程序的价值，其集体讨论程序亦不具有合法性、正当性。
三、行政机关不应在听证前讨论决定处罚的最终内容
无论是行政处罚告知还是听证告知，告知的仅是拟处罚的内容，不是最终的内容。“先定后审”是指行政机关以集体讨论、内部商议等形式确立行政处罚的最后内容与处罚幅度，然后才听取当事人的陈述申辩意见或者组织听证。行政机关听证前即集体讨论决定处罚最终内容，属于行政处罚中的“先定后审”。无论是行政处罚还是司法裁判，其正当的程序都是“先审后定”而不是“先定后审”。否则，当事人参与听证程序并陈述申辩以及行政机关组织开展听证的程序，均无实际意义。本案中，行政机关虽在听证前集体讨论中，将处罚告知的拟罚款35万元调整为处罚30万元，但这种讨论程序明显背离了集体讨论程序的立法目的及讨论时机的要求，属于行政处罚程序违法。
综上，行政机关在听证程序前集体讨论行政处罚，实质上架空了陈述申辩程序以及听证程序的存在价值，影响到处罚程序公正和处理结果的实体公正。这种集体讨论程序，不仅让当事人难以信服认可处罚，也违背了基本的法治精神。故二审法院予以改判。
本案案号：（2019）苏0812行初499号，（2020）苏08行终127号
案例编写人：江苏省金湖县人民法院 王伏刚