【案情】
2021年5月19日，上海市某区水务局所属水务稽查大队至福文公司进行执法检查，并从污水井中进行了取样。经检测，污水水样中，氨氮、硫化物两项检测项目超标：氨氮测定值为70.9mg/L，排放限值为45mg/L；硫化物测定值为8.29mg/L，排放限值为1mg/L。接获检测报告后，经立案调查，区水务局责令福文公司立即停止违法排放污水行为，并送达了《行政处罚听证告知书》。福文公司申请听证，区水务局于8月27日组织了听证，听取福文公司的陈述与申辩。水务稽查大队对案件处罚事宜进行了集体讨论，后区水务局于2021年10月18日认定福文公司行为违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第二款的规定，依据该条例第五十条第二款的规定，对其作出吊销《城镇污水排入排水管网许可证》并罚款30万元的行政处罚。福文公司不服，提起行政诉讼，请求撤销前述处罚。
【分歧】
关于本案集体讨论程序合法性，存在两种不同意见：
第一种意见认为，行政处罚法规定，对于情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定，稽查大队属区水务局内部机构，经其集体讨论后作出处罚，符合前述规定及精神。
第二种意见认为，行政处罚法中的行政机关负责人集体讨论指的是该机关的领导共同讨论，内设机构的集体讨论不符合法律规定的要求，构成程序违法。
【评析】
笔者赞同第二种意见，评析如下：
1.对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，应当由行政机关负责人集体讨论决定。2017年行政处罚法第三十八条第二款规定，对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。除了个别用语的调整外，该规定也被2021年修正的行政处罚法沿袭。虽然该法未对何谓情节复杂或者重大违法行为作出明确规定，但笔者认为，可参照行政处罚法关于听证程序的规定，将被处以“较大数额罚款”的行为认定为“情节复杂或者重大违法行为”之一。本案系环境行政处罚，《环境行政处罚办法》第四十八条第二款同样规定“在作出……较大数额的罚款……等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”同时，根据《上海市行政处罚听证程序规定》第四条第一款的规定，30万元的罚款属较大数额处罚。因此，区水务局作出本案处罚前，应遵守经行政机关负责人集体讨论决定的程序要求。
2.行政机关内设机构的集体讨论不构成行政处罚法中的负责人集体讨论。行政处罚法中的负责人集体讨论程序规定，是一种重要的法定程序要求，旨在加强对行政机关执法人员的监督，避免行政机关及其执法人员滥用执法权，通过更严格的程序控制保护有可能受到较重处罚当事人的利益。作为一种自我规制手段，一道风险内控程序，一种行政决策保障，其具有重要程序价值。从文义解释来看，行政机关负责人指的是行政机关的正职、副职负责人及其他领导，内设机构负责人显然与行政机关负责人并非同一概念。如果将行政机关内设机构的负责人也理解为该规定中的行政机关负责人，显然将架空前述程序控制规定。因此，行政处罚仅由行政机关内设机构进行集体讨论，不符合行政处罚法中的集体讨论规定，构成程序违法。
3.仅由内设机构集体讨论作出的行政处罚应予撤销。本案中，区水务局在作出涉案处罚决定前仅由其所属水务稽查大队集体讨论，缺失行政机关负责人的集体讨论，属于程序违法。但对于本案如何裁判，是认定严重违法而判决撤销，还是认定轻微程序违法而判决确认违法，也有不同认识。笔者认为，行政机关负责人集体讨论作为对情节复杂、重大违法行为处罚前的法定必经程序，可相对科学、合理确定处罚种类及幅度，使将承受较重处罚的行政相对人得到更公平、公正的对待。一旦违反前述义务规范，即属于严重的程序违法，应予撤销。
综上，内设机构讨论不构成行政处罚法规定的负责人集体讨论，人民法院对应经而未经集体讨论的行政处罚决定应予撤销。
（作者单位：华东政法大学 崔胜东 上海铁路运输法院 徐美娟）