【学科分类】土地法
【摘要】在土地征收过程中，将被征地农民的补偿权和社会保障权融于一体的做法，在理论上忽视了补偿权和社会保障权的区别，在实践上不利于被征地农民。为了保障被征地农民的利益，应当首先按照被征收土地的市场价值给予被征地农民补偿，然后规定合理地分割补偿款的办法，为被征地农民安排足够的社会保障费用。
【关键词】土地征收；被征地农民；补偿权；社会保障权
【写作年份】2009年
【正文】
中国物权法提高了土地征收的补偿标准，该法第42条第2款规定，征收集体所有的土地，除了按照《土地管理法》的规定足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用外，还要“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活”。本文认为，该规定有利于缓解被征地农民生活的后顾之忧，但是，该规定也混淆了被征地农民的补偿权和社会保障权，延缓了被征地农民获得公正补偿的时间，不能充分地保障被征地农民的生活。为了保障被征地农民的利益，应当将被征地农民的补偿权和社会保障权分开，先按照被征收土地的市场价值给予被征地农民补偿，然后规定合理地分割补偿款的办法，为被征地农民安排足够的社会保障费用。
一、被征地农民的补偿权和社会保障权关系的变迁
西方市场经济国家遵循市场经济的“等价交换”的基本原则，其土地征收法规定的补偿标准是被征收土地的市场价值。在土地征收过程中，补偿权与社会保障权之间不发生关联。与西方市场经济国家不同，中国在土地征收过程中，否认土地的财产属性，不是按照被征收土地的市场价值给予被征地农民补偿，而是按照“对土地被征收者的生产和生活有妥善的安置”的原则，给予被征地农民一定的补偿，将重心放在安排被征地农民的生产和生活上，以保证被征地农民能够维持原有生活水平，长远生计有保障。这种重安置、轻补偿的规定实际上是将补偿权与社会保障权融于一体的补偿安置办法，自新中国成立以来，除了中间有一段时间有所偏离之外，中国长期坚持了这种补偿安置办法。
（一）补偿权与劳动就业保障权的融合阶段
在社会主义改造期间的1953年12月5日，政务院发布了《国家建设征用土地办法》（以下简称办法），这是新中国成立后发布的第一个全面规范土地征收行为的法律文件。办法第3条规定的基本原则中有两条：一是“既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。”二是“凡虽属需要（的工程），而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办。”这两条原则都强调了对被征地农民的妥善安置问题。办法第8条规定，对一般土地是按照土地最近3年至5年产量的总值为标准进行补偿
[1]，而不是按照其市场价值给予公正的补偿。在没有给予公正的补偿的前提下，为了解决被征地农民的生产和生活问题，办法第13条规定政府和用地单位必须承担妥善安置被征地农民的义务：“农民耕种的土地被征用后，当地人民政府必须负责协助解决其继续生产所需之土地或协助其转业，不得使其流离失所。用地单位亦应协同政府劳动部门和工会在条件许可的范围内，尽可能吸收其参加工作。”根据该规定，当地政府协助被征地农民解决继续生产所需之土地或协助被征地农民转业属于社会保障范畴，被征地农民根据该条享有的是劳动就业保障权。当时农村实行的是土地私有制，农民的土地在被征收以后，当地政府协助其获得继续进行农业生产所需要的土地时，并不是由当地政府用国有或公有土地进行实物补偿，而是由当地政府协助其用补偿款重新购买土地，或者安排其耕种国有土地。这时，政府承担的是为被征地农民提供农业劳动就业机会的义务。如果当地政府无法协助被征地农民找到继续进行农业生产的土地，或被征地农民不愿意进行农业生产时，当地政府必须安排被征地农民转业，从事非农业生产。这时，政府承担的是为被征地农民提供非农劳动就业机会的义务。以后，这种补偿安置办法一直延续下来了。
在改革开放的初期的1982年5月14日，国务院颁布了《国家建设征用土地条例》（以下简称条例），废除了办法。根据有计划的商品经济的新形势，条例对补偿和安置办法作了一些修正，其中一个非常重要的修正是将征地补偿费用分成了土地补偿费和安置补助费两个部分。土地补偿费支付给土地所有人，是对被征收土地价值的一种象征性的补偿，而安置补助费用于安置丧失耕作土地的农民，其功能是为被征地农民提供劳动就业机会，该费用只能随着被安置农民流转，而不能直接支付给被安置农民。这个变化遵循的仍然是将补偿权和劳动就业保障权相融合的办法。后来，1986年，全国人民代表大会通过了土地管理法，废除了条例，但吸收了条例的内容，没有修改土地征收的补偿安置办法。1988年修订后的土地管理法也没有修改土地征收的补偿安置办法。将补偿权和劳动就业保障权相融合的补偿安置办法一直延续到1998年土地管理法的修改。
（二）补偿权与劳动就业保障权分离的阶段
1998年修订后的土地管理法对具体的补偿标准和安置办法进行了修改。一是提高了补偿标准。在维持1988年土地管理法规定的补偿原则的前提下，将征收耕地的补偿费标准由该耕地被征收前3年平均年产值的3-6倍，提高为6-10倍，安置补助费标准由该耕地被征收前3年平均年产值的2-3倍，提高为4-6倍，每亩被征收耕地的安置补助费最高不得超过被征收前3年平均年产值的10倍提高为15倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的20倍提高为30倍。二是取消了地方政府和用地单位承担安置被征地农民生产的义务。只是在第50条规定：“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。”这种修改实际上是通过提高货币补偿额度来代替政府和用地单位承担安置被征地农民生产的义务。这种补偿安置办法强化了对被征地农民补偿权的保护，而弱化乃至取消了对被征地农民劳动就业保障权的保护。这种补偿安置办法虽然适应了市场经济形势下就业市场化和自主化的特点，但在补偿额不是被征收土地的市场价值、补偿偏低和被征地农民没有社会保障保护的情形下，被征地农民如果不能重新就业，原有生活水平无法维持，长远生计也没有保障。
（三）补偿权与各种社会保障权融合的阶段
为了解决1998年土地管理法在征地补偿安置办法方面存在的缺陷，国务院于2004年10月21日发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称决定），对补偿和安置办法进行了修订，决定又回到了1988年土地管理法及以前法律规定的思路，强调既要对被征地农民进行补偿，同时也要对被征地农民进行妥善安置，保证被征地农民的原有生活水平不下降，长远生计有保障。与以往主要是保障被征地农民的劳动就业机会相比较，决定规定的安置办法有了突破性的变化，体现在两个方面：一是扩展了社会保障的内容。既强调要保障被征地农民的劳动就业机会，又规定必须将被征地农民纳入社会保障体系。二是保障被征地农民的劳动就业机会的方式也发生了变化。一方面提供传统的就业方式，即给被征地农民安排从事农业生产所需要的土地或提供工作岗位；另一方面也提供市场化的就业方式，即为被征地农民提供就业培训和就业指导。不过，决定没有详细规定如何保障被征地农民能够通过市场就业和安排被征地农民的社会保障费用，只是责令劳动和社会保障部门会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。
根据国务院的决定，劳动和社会保障部制定了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（以下简称意见），2006年4月10日，国务院办公厅以29号文转发了该《意见》，《意见》规定，各地要从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区，对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。对于资金来源，意见规定，开展被征地农民就业培训所需资金从当地财政列支；社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地区，地方财政和集体经济要加大扶持力度，支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。被征地农民社会保障资金筹集办法，由各省、自治区、直辖市人民政府制定。根据该意见，被征地农民的社会保障费用首先来源于当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费，当这两项费用不足以支付时，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。
由上可知，城市规划区内外的被征地农民享受的社会保障权的内容存在差别。从总体上讲，和补偿权融合在一起的社会保障权有以下四种：一是传统的属于社会优抚范畴的劳动就业保障权；二是属于社会救助范畴的最低生活保障权；三是属于社会福利范畴的就业培训和就业指导保障权；四是属于社会保险范畴的养老保险、医疗保险、失业保险等保障权。
二、被征地农民的补偿权和社会保障权融于一体的缺陷
在土地征收过程中，将补偿权和社会保障权融于一体的做法，在一定程度上切合了我国当前的现实需要，但存在着缺陷。从理论上看，这种做法忽视了补偿权与社会保障权之间的区别。从实践上看，这种做法对被征地农民并不公平，不利于中国经济和社会的和谐发展。
（一）在理论上忽视了补偿权和社会保障权的区别
1、两者产生原因不同
在实行土地私有制的国家，补偿权产生的原因是国家因公共利益的需要而必须征收私人所有的土地。土地属于不可再生资源，位置固定，为了满足公共利益的需要，需要强制性地使用特定的土地。在古代，罗马法就规定因公共利益的需要可以征收私人所有的土地。在近代，格老修斯最先在《战争与和平法》中指出国家可以为了公共利益的需要而征收私人包括土地在内的财产。1789年，法国颁布的《权利宣言》第17条明确规定，为了公共利益的需要，可以征收私人包括土地在内的财产。以后，许多国家都在宪法中明确规定，为了公共利益的需要可以征收私人包括土地在内的财产，如美国宪法修正案第5条、日本宪法第29条、德国基本法第14条、俄罗斯联邦宪法第35条、意大利宪法第42条等。在中国，社会主义改造还没有完成时的1954年宪法第13条也规定，为了公共利益的需要，可以征收私人包括土地在内的财产。在实行土地公有制的国家，补偿权产生的原因是国家因公共利益的需要而必须征收非国有的土地。在中国，社会主义改造完成后的1975、1978、1982年的宪法也规定，为了公共利益的需要，可以征收农民集体所有的土地。
而社会保障权产生的原因是为了救助生活困难者。在人类漫长的历史长河中，人们往往只是将贫困与个人的命运、品质和能力等联系在一起，认为一个人之所以贫困，可能是因为他的“命运”不好，或者是因为懒惰、浪费与无能而导致的。所以，在社会保障制度建立以前，国家和社会在救助生活陷入困难者的时候，只不过是出于怜悯的施舍、一种慈善行为，常常具有防范、惩戒与矫治的性质，因为如果救济制度过于慷慨，就会鼓励或放纵更多的人懒惰。英国1834年的《济贫法》甚至明文规定，超过济贫院标准救济穷人为非法行为。随着社会的发展，由于人文主义思想、人权学说、社会主义思想特别是马克思主义理论等各种进步的社会思潮的影响，人们对贫困与救助生活困难者的观念意识有了改变。人们认识到产生贫困的根源主要是社会性的而非个人性的，资本主义私有制基础上的市场经济在成就强者的同时，也是损害和剥夺弱者的利器。在自由竞争中，有成功者，也会有失败者。以此为基础，以无产阶级和底层人民为主体的生存权利诉求获得了伦理上的正当性，得到了统治阶级的承认。另外，无产阶级及其政党的政治斗争甚至革命行动也给统治阶级施加了巨大压力。德国作为承受巨大政治压力的发展资本主义经济的后起之秀，率先在19世纪80年代颁布了《疾病保险法》（1883年），《工伤保险法》（1884年）、《伤残及养老保险法》（1889年）。“它们创世纪地把从前是属于施舍或恩赐的社会救济确认为公民的一种法定的社会保险权利。社会保障由此获得‘法’的形态，社会保障权亦于此确立。”
[2]踏着德国的足迹，其他许多国家也纷纷建立了社会保障制度。
2、两者功能不同
补偿权的功能是保护被征收人的财产。人类在经历了中世纪的漫长发展历程进入资本主义社会以后，私人财产权利体系终于在近代全面确立起来了，私有财产神圣不可侵犯的原则获得了肯定，国家和政府的主要目的被定位于保护财产
[3]。不过，必须指出的是，私有财产神圣不可侵犯的原则只能适用于私人，当面对维护社会公共利益的国家及其政府时，私有财产权并不是完全绝对的，可以被剥夺。《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认可的公共需要必需，且在公平而事先补偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺。”民法学者往往引用这条规定来论证私人财产权是绝对的、神圣不可侵犯的，有意或无意地忽视了后面的规定。其实，为了满足公共利益的需要，私人的包括土地在内的财产可以被剥夺。不过，被剥夺的只是私人自由处分其财产的权利，对于被剥夺的财产的价值必须给予公平且事先的补偿，该补偿权的设置是为了保护私人的财产。保护私人财产权利的《法国民法典》第545条就明确规定：“非因公益使用之原因且事先给予公正补偿，任何人不得受强迫而让与私有权。”其他资本主义发达国家的宪法和民法也有关于财产征收的补偿权规定。在中国，社会主义改造之前，土地可以私有，社会主义改造完成之后，土地只能属于国家所有或农民集体所有。中国1954年宪法第13条、1975和1978年宪法第6条第3款、1982年宪法第10条也规定，为了公共利益的需要可以征收私有或农民集体所有的土地，但没有明确规定必须给以补偿。2004年修正后的宪法第10条第3款明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收，并给予补偿。
而社会保障权的功能在于保证公民能够有尊严地生存下去。虽然学者对社会保障权的内涵与外延存在分歧，
[4]但一致认为社会保障权的功能是保证公民能够有尊严地生存下去，认为社会保障权的内容包含了公民在面临威胁其生存的社会风险时，从国家和社会获得物质保障，使之维持生存的权利。1919年的德国魏玛宪法第161条规定：“为了保持公民健康及其工作能力、保护产妇、预防因年老、体弱导致的生活困难以及保证生活的平稳，在被保障者积极参与的基础上，联邦应制定综合的保障制度。”
[5]公民的社会保障权第一次在宪法层面上确立起来了。后来西方国家宪法都明确规定了公民的社会保障权，例如，日本宪法第25条、俄罗斯联邦宪法第7条、意大利宪法第38条等。虽然中国明确提出建立社会保障制度是在2004年宪法修正后，体现在第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”其实，属于社会保障范畴的规定在中国宪法中早就有了。1954年宪法第93条就规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”1975年宪法第27条第2款、1978年宪法第50条、1982年宪法第45条也都作了类似规定。
3、两者法律关系不同
补偿权属于财产权范畴，不涉及人身权，而社会保障权是以人身权为主、兼具人身权和财产权的综合性权利。两者的权利主体、客体和内容都存在区别。
补偿权的主体特定，只限于因土地征收而利益受到损害的土地所有人及其他利害关系人。按照物权法第42条第2、3款和第132条的规定，补偿权的主体包括土地的所有人和使用土地的农民。按照2004年修订后的土地管理法第10条的规定，可以成为农村集体土地所有人的主体包括村农民集体、村集体经济组织、村民小组和乡（镇）农村集体经济组织，依此规定推之，只有以上四种主体能够成为土地所有权的补偿主体。使用土地的农民包括承包土地的农民和在宅基地上修建的房屋被征收的农民。而社会保障权的主体不特定，具有普遍性。“每个公民都具有成为社会保障权主体的资格，即是说，任何公民在难以维持其基本生活需要时，都有权要求获得国家和社会的物质帮助。”
[6]
补偿权的客体包括货币和实物，没有服务。货币是指现金，实物是指土地。物权法第42条第2款的规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用”。据此推之，补偿权的客体都是货币，而没有包括实物。1953年《国家建设征用土地办法》第8条和1958年修订后的《国家建设征用土地办法》第7条曾规定可以用国有、公有的土地补偿。
[7]1982年的《国家建设征用土地条例》虽然没有明确规定可以用土地补偿被征地农民，但其第12条第2款第2规定的“发展农业生产”、第3项规定的“迁队或并队”安置措施其实就是用土地补偿被征地农民的办法。1986年颁布及修正后的土地管理法都没有再明确规定用土地补偿被征地农民。国务院的决定所规定的“农业生产安置”和“异地移民安置”实际上就是两种用土地补偿被征地农民的办法。而社会保障权的客体包括货币、实物、服务和劳动就业机会。养老保险金、医疗保险金、失业保险金等是政府向公民提供的一定数额的货币。就业培训是劳动和社会保障部门向公民提供的一种服务。民政部门提供的救灾物质或房地产管理部门提供的经济适用房和廉租房属于实物范畴。为了保障残疾人的生存和生活，国家通过设立福利企业安排残疾人就业，给残疾人提供劳动就业机会。
[8]
补偿权的内容是土地的所有人及利害关系人可以要求征收人补偿被征收的财产及遭受的损失。根据物权法第42条第2款规定，补偿权包括土地所有人的土地补偿权、土地所有人或使用人的土地附属物补偿权、土地所有人或使用人的青苗补偿权。而社会保障权的内容是公民在面临威胁其生存的社会风险时，可以从国家获得物质帮助和社会服务，使之维持生存并达到相当水准。社会保障权的内容一般包含这样四个层次的权利：社会保障请求权、社会保障待遇受领权、社会保障待遇支配权和社会保障救济权。
[9]
（二）在实践上不利于被征地农民
在现阶段，被征地农民的补偿权和社会保障权融于一体的补偿安置方式，被形象地概括为“土地换社保”，其主要内容是：土地补偿费的30%留给农村集体经济组织，70%的土地补偿费和安置补助费被用于安排被征地农民的社会保障费用。从实践的角度分析，这种安置方式不利于被征地农民。
1、延缓了被征地农民获得公正补偿的时间
在计划经济体制下，全国经济是一盘棋，不同生产主体之间的利益独立性不强，土地作为生产资料属于公有，土地的财产属性没有得到承认，任何单位和个人不可能通过占有土地而获得土地的增值收益，在土地方面，不同单位和个人利益的独立性还没有凸现出来，当国家为了进行各种建设而征收农民集体所有的土地时，征地单位和被征地农民之间的利益冲突并不明显。在当时，虽然补偿费比较低，但被征地农民都能获得妥善的安置：要么可以重新获得土地，继续从事农业生产；要么由政府、征地单位或协助单位提供工作岗位，可以被安排转业从事非农业生产。不管哪种安排，被征地农民在生产和生活方面都能获得有效的保障，被征地农民一般不会觉得补偿不公正。所以，在计划经济体制下，重安置、轻补偿的补偿安置办法虽然在理论上忽视了补偿权与社会保障权之间的区别，但在实践上并没有损害被征地农民的利益。可是，随着计划经济体制向有计划的商品经济体制的转变，最终转变为市场经济体制，如果还采取原来的补偿安置办法，就对被征地农民不公平了。在市场经济体制下，不同生产主体之间的利益是独立的，土地具有了双重属性，一方面土地作为生产资料仍然属于公有，所有权不能买卖，集体所有的土地只能通过征收的方式转变为国有土地；另一方面，土地的使用权作为财产可以私有和买卖，单位或个人可以通过买卖土地的使用权而获得土地的增值收益，在土地使用权方面，不同单位和个人利益的独立性是凸现的，当国家为了进行各种建设而征收农民集体所有的土地时，征地单位和被征地农民之间的利益冲突非常明显。在这种背景下，如果还按照原来的补偿方式向被征地农民支付补偿费，将导致被征地农民无法获得土地的增值收益，对被征地农民来说，补偿是不公正的。
1998年的土地管理法所规定的补偿安置方式的问题就在这里，一方面没有按照市场经济的“等价交换”的基本原则给予被征地农民补偿，另一方面又不能给被征地农民提供土地或有保障的工作岗位，采取了货币安置的方式。这种补偿安置方式是计划经济和市场经济两种思路混合的产物，支付补偿费的时候按照计划经济的思路，按照被征收土地的年产值的一定的倍数给予补偿，安置被征地农民的时候按照市场经济的思路，由被征地农民到劳动力市场上自谋职业。被征地农民一旦不能就业，就成为了“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，据不完全统计，到2004年3月止，“三无农民”的人数已达到4000万。九三学社2003年进行的一项调查表明，60％的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30％。
[10]人数庞大的“三无农民”成为影响社会稳定的一个不容忽视的群体，稍有风吹草动，他们中的一些人很有可能成为扰乱社会秩序的积极参加者，这是非常可怕的一件事。
为了妥善地解决被征地农民的生活问题，国务院在2004年发布了决定，要求各地为不能继续从事农业生产的被征地农民安排社会保障费用，以保证被征地农民的原有生活水平不下降，长远生计有保障。各地在根据国务院的决定为被征地农民安排社会保障费用后，缓解了许多被征地农民生活的后顾之忧，这是一个进步。但是，该决定维持了原有的补偿标准，并被2007年的物权法所吸收，这就延缓了被征地农民获得公正补偿的时间。
2、不能充分地保障所有被征地农民的生活
目前，各地在建立被征地农民社会保障制度时
[11]，作了两个方面的划分：一是将被征地农民分成城市规划区内的被征地农民和城市规划区外的被征地农民；二是将被征地农民按照年龄分成了三类：（1）被征地养老人员。不同的地方规定的年龄不同，有的地方是男满55岁，女满45岁，例如，上海市；有的是男满60岁，女满50岁，例如杭州市；（2）被征地劳动力。指年满16岁以上至养老年龄的被征地农民；（3）被征地未成年人。指16岁以下的被征地农民。不同的地方将被征地农民纳入了不同的社会保障体系。（1）有的是将行政区域内所有被征地劳动力都纳入了城镇社会保障体系，而将被征地养老人员排除在城镇社会保障体系之外，为其建立了独立的养老办法。例如，北京市。（2）有的是将行政区域内的被征地农民排除在城镇社会保障体系之外，为其建立了单独的社会保险体系，称为小城镇社会保障体系。例如，上海市。（3）有的是将城市规划区内被征地农民纳入了城镇社会保障体系，而将城市规划区外的被征地农民排除在外。例如，南昌市。（4）有的是将城市规划区内的被征地农民也排除在城镇社会保障体系之外，为城市规划区内外的被征地农民建立了单独的社会保障体系，社会保障资金专款专用，该保障体系也与农村社会保障体系不同。例如，浙江省、江苏省和黄山市。
通过分析各地为被征地农民建立的社会保障制度，可以得知，除了被纳入城镇社会保险体系或独立的养老保障体系的城市规划区内的被征地养老人员、重新就业了的城市规划区内外的被征地劳动力的生活能够获得比较充分的保障之外，其他情形下的被征地农民的生活很难获得充分的保障。
一是与城市规划区内的被征地农民相比较，城市规划区外的被征地农民的生活不能得到充分的保障。劳动和社会保障部2006年的《意见》是将城市规划区内外的被征地农民区别对待的，没有要求地方政府将城市规划区外的被征地农民纳入城镇社会保障体系或为其建立与农村社会保障体系不同的独立的社会保障体系。目前除了北京和上海等少数地区将城市规划区外的被征地农民纳入了城镇社会保障体系或为其建立了与农村社会保障体系不同的独立的社会保障体系之外，大部分地区都是将被征地农民纳入了农村社会保障体系。在现阶段，农村社会保障体系的保障水平没有城镇社会保障体系或与农村社会保障体系不同的独立的社会保障体系的保障水平高，导致城市规划区外的被征地农民比城市规划区内的被征地农民获得的收入要少，而城市规划区外的被征地农民失去土地以后，和城市规划区内的被征地农民所面临的状况是一样的，只有通过出卖自己的劳动力或者开展工商经营活动，才能够获得养家糊口的收入，日常的生活完全商品化和市场化，必须通过市场购买自己的日常生活用品。这种状况就导致城市规划区外被征地农民的生活不能得到充分的保障。
二是与重新就业了的被征地劳动力相比较，不能就业的被征地劳动力的生活不能得到充分的保障。一般来讲，只要被征地劳动力能够重新就业，生活就能够有保障。问题恰恰出在这里，由于外在的和自身的原因，许多被征地农民无法就业。从外在的形势来讲，我国现阶段的就业形势非常严峻，供给大于需求，劳动力市场上的竞争非常激烈。在这种不利的局面下，从自身来讲，被征地劳动力普遍地缺乏文化知识，素质不高，没有从事非农业生产的一技之长，没有竞争力，如果再遇上年龄偏大或身体不好，就更没有竞争力了。被征地劳动力一旦不能就业，其自身的生活不能得到充分的保障。根据各地的规定，被征地劳动力只有在达到养老年龄以后才能领取养老金，在此之前只能领取一定期限的生活补助费，如，南京市和上海市规定的期限是2年，北京市规定的最长期限是5年，而且支付标准比较低，如南京市2005年的标准是每个月160元，北京市是按照最低工资支付，2007年的标准是每个月730元。另外，被征地劳动力的负担很重，很多人是上要养老，下要养小。收入少、负担重导致不能就业的被征地劳动力的生活不能得到充分的保障。
三是与被征地养老人员和劳动力相比较，被征地未成年人的生活不能得到充分的保障。现阶段，除了有些地方为16岁以下的被征地未成年人安排了一定金额的一次性的生活补助费
[12]之外，所有的地方都没有将他们纳入社会保障体系，为他们安排社会保障费用。这种安排忽视了被征地未成年人的社会保障权，被征地未成年人作为集体所有土地的共同所有人之一，在共同所有的土地被征收，未来的生活来源丧失的情形下，应当和被征地养老人员和劳动力一样，也获得一份社会保障费用。如果不为被征地未成年人安排社会保障费用，其生活费用和教育费用等都将由承担抚养义务的被征地养老人员和劳动力来承担，当承担抚养义务的被征地养老人员或劳动力自身的生活都很难获得充分的保障时，被征地未成年人的生活同样将不能获得充分的保障。
三、被征地农民的补偿权和社会保障权的现实架构
从理论上看，将被征地农民的补偿权和社会保障权融于一体的补偿安置模式在计划经济体制和市场经济体制下，都有问题；从实践上看，在计划经济体制下，该模式的缺陷不是很突出，而在市场经济体制下，该模式的缺陷非常明显。为了解决市场经济体制下该模式存在的缺陷，本文认为首先应当根据补偿权和社会保障权相区别的理论，将这两者分开，修改补偿标准，按照市场价值给予被征地农民补偿，然后规定合理地分割补偿款的办法，为被征地农民安排足够的社会保障费用。
1、修改补偿标准，按照市场价值给予被征地农民补偿
修改现有的补偿标准，按照市场价值给予被征地农民补偿具有充分的正当性。事实已经证明，许多被征地农民之所以出现生活困难的问题，与现有的补偿标准有直接的关系。因为，在土地是一笔巨大财富的今天，如果被征地农民能够获得按照市场价值标准支付的补偿款的话，被征地农民在失去土地的同时应当能够获得一笔不菲的收入，除非遇到其他的导致生活困难的原因，在正常情况下，被征地农民的生活应当是没有问题的。所以，按照市场价值补偿被征地农民，有利于解决被征地农民的生活困难问题，符合建设和谐社会的需要。
在经济上符合市场经济“等价交换”基本原则的要求。市场经济的基本原则是“等价交换”。土地征收中的补偿行为应当是受市场经济基本原则支配的行为。土地征收只是意味着征收人可以借助国家公权力强制性地获得被征收人的土地，并不意味着征收人可以不按照被征收土地的市场价值向被征收人支付补偿款。正因为如此，西方市场经济国家所规定的补偿标准无一例外的都规定土地征收补偿的标准是被征收土地的市场价值，该市场价值是指一个自愿的卖方在公开市场上出售给一个自愿的买方时所获得的金额。
[13]既然中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，就没有理由在土地征收补偿方面不遵守市场经济的“等价交换”的基本原则。可喜的是，国务院在这个问题上已经卖出了一小步。2004年的决定要求省、自治区、直辖市人民政府制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。该规定将按照统一的“区片综合地价”作为征地补偿标准选项之一就是对市场经济“等价交换”基本原则的初步承认。不过，“区片综合地价”与被征土地的市场价值之间还是存在着差异，“区片综合地价”只是同一地区的土地的平均价值，忽视了同一地区的不同地块之间的价值差异，因此，虽然与按照“年产值”补偿标准征地相比较，按照“区片综合地价”补偿标准征地在遵循市场经济的“等价交换”基本原则方面是一个进步，但还不符合市场经济的“等价交换”基本原则的要求。
在法律上符合正义的要求。法律的价值之一是实现正义。法律是正义的，还是非正义的，有一个判断标准，那就是法律能否同等对待相同情形下的不同主体，如果能够给予同等对待，法律就是正义的，如果不能给予同等对待，法律就是非正义的。土地征收法规定按照被征收土地前3年的平均年产值的一定的倍数给予被征地农民补偿就是非正义的，原因在于土地征收法给予被征地农民的待遇不同于其他法律给予相同情形下的其他主体的待遇，被征地农民在向国家出卖集体所有的土地时，没有像包括国家在内的主体出卖自己的财产时那样获得应当获得的金额。征收人在征收农民集体所有的土地时，和被征地农民在补偿问题上形成的关系就是一种买卖关系，这种买卖关系和其他买卖关系的区别主要在于，征收人可以借助国家公权力单方面地缔结这种关系，而其他的买卖关系是在双方形成合意的基础上才能缔结。根据现有的法律，其它和土地征收相关的买卖关系都遵循市场经济的“等价交换”的基本原则。根据合同法和城市房地产管理法的规定，按照市场价值获得国有土地使用权的房地产开发公司在销售房屋时，也是按照市场价值销售的。既然都是与土地有关的买卖关系，国家和房地产开发公司能够按照市场价值卖地，被征地的农民也应当能够按照市场价值卖地，否则，就是受到了不公正对待。因此，土地征收法规定的现有补偿标准是非正义的，按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民才符合正义的要求。
2、合理地分割土地补偿款，为被征地农民安排足够的社会保障费用
目前，我国被征地农民在获得补偿款之后，并不需要按照税法的规定向国家缴纳土地增值税税款，国家也还没有建立比较完善的社会保障制度，所以，本文认为，在改变土地征收补偿标准，按照被征收土地的市场价值支付补偿款的前提下，为了保证社会的稳定和正义的实现，除了被征收土地上的附着物和青苗的补偿费应当直接支付给所有权人之外，还需要合理地分割土地补偿款。一是需要在被征地农民和国家之间分割补偿款。土地的增值不仅与被征地农民投入的改良劳动有关，而且与被征收土地周边的基础设施建设和经济发展有关，在城市化和工业化进程中，后者的影响是主要的。因此，被征地农民不能独享补偿款，而应当将补偿款中与自己的劳动无关的增值部分交给国家。二是需要将被征地农民获得的补偿款分割为社会保障款项和自由支配款项。在土地没有被征收之前，被征地农民通过从事农业生产，有固定的工作岗位和比较稳定的收入，而在土地被征收后，被征地农民就被抛向了劳动力市场，将从事非农业生产，工作岗位和收入都处于不稳定状态，面临着风险。为了抵御风险，国家需要将被征地农民纳入社会保障体系，将被征地农民获得的补偿款分割出一部分用作社会保障费用。
首先，用于为被征地农民安排足够的社会保障费用。根据上述，目前各地方将被征地农民纳入了不同的社会保障体系，安排了不同的社会保障费用，存在着缺陷。在这样的背景下，如果我们也像西方国家那样，允许被征地农民在向国家缴纳了土地增值税税款之后，可以自由地支配自己的补偿款，也会影响社会的稳定。原因在于，被征地农民一旦因各种原因花光了补偿款而又不能就业时，生活将陷入困境。为了防止出现这种情况，本文认为，为了有效地维护社会的稳定，应当先针对现有社会保障费用安排存在的缺陷，为被征地农民安排足够的社会保障费用。
（1）为城市规划区外的被征地农民也安排城镇社会保障费用。中国的城市化和工业化将逐步推进，这是社会发展的历史趋势，为城市规划区外的被征地农民安排城镇社会保障费用，有助于增强城市规划区外的被征地农民向城市转移的意向，促使大多数城市规划区外的被征地农民转移到城镇，从而不仅可以推动城市化进程，而且可以为非农产业的发展提供大量的劳动力，推动工业化进程。
（2）为不能就业的被征地劳动力安排足够的就业保障费用和生活补助费用。为了帮助就业困难的被征地劳动力就业，应当安排足够的就业培训费、开业指导费和开业补助费。为了实现既要保障被征地劳动力本人及其家庭的基本生活的目的，又要鼓励被征地劳动力积极就业的目的，应当从征地之时起至退休之时止将被征地劳动力都纳入社会保障范围，在这一段时间内，将支付给不能就业的被征地劳动力的生活补助费逐渐递减，在征地时起5年内，按照最低工资标准发放生活补助费，6至10年内按照高于失业保险金和低于最低工资的标准发放生活补助费，以后按照高于最低生活保障费和低于失业保险金的标准发放生活补助费。不能只是给不能就业的被征地劳动力发放城镇最低生活保障费，因为，他们是为国家和社会的发展做出了牺牲的群体，应当比一般的生活困难的城镇居民享受更高一点的待遇。
（3）为被征地未成年人安排社会保障费用。为了保障被征地未成年人的基本生活，应当为被征地未成年人安排从土地被征收之时起至成年时止的生活补助费和医疗保险费用。为了保障被征地未成年人的发展，还应当为被征地未成年人安排教育补助费用。
其次，用于缴纳土地增值税税款。现阶段，由于补偿标准不是被征收土地的市场价值，被征地农民没有获得土地增值带来的收益，所以，被征地农民在获得补偿款后不需要向国家缴纳土地增值税税款。当按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民时，被征地农民就可以获得土地增值带来的收益了，这时，就需要针对被征地农民获得的土地增值收益征收土地增值税了。为了实施该制度，可以通过修改国务院1993年颁布的土地增值税暂行条例的方式来实现。现有的土地增值税条例的征税对象只限于转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物所获得的增值额，可以修改其征税对象，将其扩大到转让集体土地所有权所获得的增值额。
最后，剩余的款项在农村集体经济组织和被征地农民之间进行分割。本文认为应当根据不同的情形采取不同的分割方法。当农民集体所有的土地全部被征收，农村集体经济组织被撤销，被征地农民全部转为了城市居民时，可以由被征地农民按照2/3的多数自己决定如何分割。当农民集体所有的土地被部分征收，农村集体经济组织保留，部分被征地农民转为城市居民时，可以将60%的剩余款项留给农村集体经济组织，40%的剩余款项支付给转为城市居民的被征地农民。
综上，在计划经济体制下，将被征地农民的补偿权与社会保障权融于一体的补偿安置办法在理论上有问题，但在实践上还是可行的。在实行市场经济体制后，如果还延续该补偿安置办法，不仅在理论上有问题，在实践上也有缺陷。为了保护被征地农民的利益，应当先按照被征收土地的市场价值补偿被征地农民，然后再合理地分割被征地农民获得的补偿款，为被征地农民安排足够的社会保障费用。
【注释】
[1] 对于特殊土地，如茶山、桐山、鱼塘、藕塘、桑园、竹林、果园、苇塘，可以酌情变通处理。
[2] 李运华：《社会保障权原论》，《江西社会科学》2006年第5期。
[3] [英]洛克：《政府论》（下编），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年2月版，第77页。
[4] 郭曰君、吕铁贞：《论社会保障权》，《青海社会科学》2007年第1期。
[5] 该条英文原文是：“In order to maintain health and the ability to work, in order to protect motherhood and to prevent economic consequences of age, weakness and to protect against the vicissitudes of life the Reich establishes a comprehensive system of insurances, based on the critical contribution of the insured.”
[6] 杨紫烜：《经济法》，北京大学出版社1999年11月版，第505页。
[7] 《国家建设征用土地办法》没有直接说是用国有、公有的土地补偿被征收土地的农民，而是说用国有、公有的土地和农民的土地进行“调剂”，其实就是补偿。
[8] 前引⑥，杨紫烜书，第506页以下。
[9] 前引⑥，杨紫烜书，第506页。
[10] 李薇薇、李柯勇、谢登科：《政协委员呼吁解决4000万“三无农民”生活保障问题》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/8198/31983/32189/2370699.html，2008年4月15日访问。
[11] 其实，在劳动和社会保障部发布的《意见》发布之前，已经有很多地方建立了被征地农民社会保障制度，安排了被征地农民的社会保障费用。例如，2003年8月28日，浙江省发布了《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》。2003年10月18日，上海市发布了《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》和《上海市小城镇社会保险暂行办法》。2003年12月19日，江苏省发布了《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障试点办法》。2004年5月21日，北京市人民政府发布了《北京市建设征地补偿安置办法》。2005年8月5日，黄山市发布了《黄山新城区被征地农民基本养老保险实施办法（暂行）》。《意见》发布之后，《物权法》颁布之前，有些地方按照《意见》建立了被征地农民的社会保障制度。例如，2006年9月15日，南昌市发布了《南昌市被征收（用）土地农民劳动就业和社会保障暂行办法》。《物权法》颁布之后，有些地方也按照《意见》建立了被征地农民社会保障制度。例如，2007年7月3日，锦州市发布了《锦州市被征地农民社会保障暂行办法》。
[12] 例如，浙江嘉兴市规定的标准是：每人是3000元的基数，然后再按每岁200元的标准增加金额，不满一岁的按一岁计；浙江杭州市规定的标准是每人3万元；江苏省规定的标准是：一类地区是6000元、二类地区是5000元、三类地区是4000元、四类地区是3000元；上海市南汇区临港新城管理委员会规定的标准是：按年龄每岁200元。
[13] Land Compensation Act 1961 of England(modified in 2006),S.5;Eminent Domain Act of Texas of U.S.A, Sec. 21．012；Eminent Domain Act of Illinois of U.S.A, Sec. 10-5-60(a); Expropriation Act of New Brunswick of Canada,S.39(1); Expropriation Act of Canada,S.26(2);《日本土地征收征用法》（2006年修订）第73条； [德]鲍尔、施蒂尔纳：《德国物权法》，张双根译，法律出版社2004年1月版，第569页；王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年5月版，第394页以下。