论绿色信贷政策的法律化

    一、问题的提出

　　对一个环境危害事件，人们首先关注的往往是事件的直接制造者——企业。从20世纪90年代开始，一个观点开始被人们认识，即对一个环境危害事件，不应该只关注危害环境的企业，而忽视企业背后的力量，即投资给企业的金融机构——银行。银行为企业营运项目提供资金，这表示银行认可企业的项目，银行是企业行为的支持者。因此就有了这个重要的结论：银行和其他金融机构在向重大项目提供资金时有责任评估、监督项目的环境和社会影响。以这些认识为背景，在1992年联合国环境与发展大会上，联合国环境署推出了《银行界关于环境与可持续发展的声明》（简称《UNEP声明》），成立了联合国环境规划署金融倡议（UNEP FI）（以下简称“金融倡议”）； ^[1]1995年又推出《联合国环境署保险业环境举措》。以建立专项研究工作组和地方工作组为手段，“金融倡议”肩负起在全球金融企业机构的运行中分析、促进和提出最佳的可持续发展策略和实践的重大使命。

　　21世纪初以来，商业银行在环境和社会问题方面的政策的执行情况不断受到NGO的质疑，NGO要求商业银行提供一些指导方针解决投资项目引起的环境和社会问题。2002年10月，荷兰银行和国际金融公司（世界银行的私营部门投资机构）在伦敦主持召开了一个由9个国际商业银行参加的会议，该会议提出了“赤道原则”（the Equator Principles）。赤道原则是一套非官方规定的、由世界主要金融机构根据国际金融公司的政策和指南制定的、旨在管理和发展与项目融资有关的社会和环境问题的一套自愿性原则。截至2006年6月，赤道银行已有41家；虽然数量不多，但都是世界大型和特大型金融机构，据估计，这些金融机构大约覆盖了全球项目融资的80%。 ^[2]赤道原则在国际金融发展史上具有里程碑的意义，它第一次确立了国际项目融资的环境与社会的最低行业标准。

　　近几年，随着我国经济社会的快速发展，工业化、城镇化步伐的加快，能源资源消耗加剧，环境污染问题日益严峻，能源资源不足和环境状况恶化与经济快速发展之间的矛盾日益凸显。

　　在这样的国际和国内背景下，2007年7月6日，中国人民银行发布了《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》（银发（2007）215号）（以下简称《指导意见1》）。国家环保总局、中国人民银行、中国银监会于2007年7月中旬联合出台了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》（环发（2007）108号）（以下简称《意见》）。2007年11月23日，中国银监会又印发了《节能减排授信工作指导意见》（银监发（2007）83号）（以下简称《指导意见2》）。

　　作为环境经济政策之一的绿色信贷政策对解决环境问题有很大的促进作用，但在我国目前仍缺乏法律的有效支撑和保障。绿色信贷政策为什么需要法律化？如何将绿色信贷政策法律化？本文对此进行探讨，以求抛砖引玉。

　　何为“绿色信贷政策”与“银行”？从广义来看，可以把引导、促进产业结构、增长方式、消费模式向节约能源资源和保护生态方向发展的信贷政策称为“绿色信贷政策”，以区别于传统信贷政策；本文从狭义的角度使用“绿色信贷政策”一词，即特指我国政府有关部门已经出台的以《指导意见1》、《意见》和《指导意见2》为内容的现行政策。银行是经营存款、放款、汇兑、储蓄等金融业务，履行信用中介职能的机构。《中华人民共和国商业银行法》（2003年12月27日修正）（以下简称《商业银行法》）第2条规定：“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。”除特别说明外，本文所称的银行是指商业银行，遵循《商业银行法》第2条的定义。

　　二、我国绿色信贷系列政策的出台是环境保护国家意志强化的深度体现

　　2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发（2005）39号）（以下简称《决定》）将“协调发展，互惠共赢”作为指导环境保护工作五大基本原则之首。《决定》对“协调发展，互惠共赢”的解释是：“正确处理环境保护与经济发展和社会进步的关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的科学发展。”《决定》要求“推行有利于环境保护的经济政策。建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系”，“对不符合国家产业政策和环保标准的企业，不得审批用地，并停止信贷，不予办理工商登记或者依法取缔”，“经济综合和有关主管部门要制定有利于环境保护的财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策”。

　　以《决定》的发布为起点，以2006年6月温家宝总理在第六次环境保护大会上提出三个转变 ^[3]为标志，我国环境与发展的关系正在发生战略性、方向性、历史性的转变。自“十一五”以来，国家采取了一系列重要的环境保护措施。例如，国家环保总局宣布成立华东、华南、西北、西南、东北5个区域环保督查中心，这是近年来国家环境保护管理体制上比较大的变化。这些变化表明，一种明确而坚定的加强环境保护的政治基础已经基本形成，可以说，环境保护历史性转变，其实质是环境保护国家意志的上升。 ^[4]

　　如果说在2006年我国环境保护发生了历史性的转变，那么在2007年，环境保护事业则被推上了国家政治经济社会生活的主干线、主战场和大舞台。党的“十七大”提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。“十七大报告”把建设生态文明作为全面建设小康社会的五大要求之一。2007年6月3日，国务院下发了《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，节能减排成为了维护中华民族长远利益的重大行动。受该通知的推动，国家环保总局、中国人民银行、中国银监会出台了一系列绿色信贷政策（见本文第一部分）。环境保护国家意志的强化，为有关环保法律的制定、修改和绿色信贷政策的法律化提供了难得的历史机遇。

　　三、国家对银行信贷管理进行预以保护环境之原因

　　《指导意见1》要求各银行类金融机构认真贯彻落实国家产业结构调整政策，坚持区别对待、有保有压的信贷原则，合理配置信贷资源。《意见》强调对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制，以绿色信贷机制遏制高耗能高污染产业的盲目扩张。《指导意见2》则站在落实科学发展观、促进经济社会环境全面可持续发展、确保银行业安全稳健运行的战略高度，对做好与节能减排有关的授信工作提出了指导意见。这一系列政策表明，国家出于保护环境之目的而对银行信贷管理进行重大干预。

　　国家对银行信贷管理为何要干预呢？这可以从银行与环境保护的关系的角度来解释。一般说来，银行与环境保护的关系，可以概括为如下三方面：银行是一个同环境发生交互关系的社会主体；银行的独特职能使其对环境保护有特殊意义；银行作为追求利润的企业，可以通过正确处理环境保护与经济发展和社会进步的关系来达到“协调发展，互惠共赢”。

　　（一）银行自身的环境管理是整个环境保护事业的重要组成部分

　　人们一般不把银行作为污染者。然而，由于银行的经营规模巨大，银行也是能源和资源的主要消费者之一。银行自身的环境管理对环境保护事业具有重要意义。银行自身环境管理覆盖的领域包括财产管理、能源消耗、采购、运输和废物管理等。 ^[5]

　　（二）银行的独特职能使其对环境保护有特殊意义

　　银行对环境保护具有如下独特功能：1．银行可以为环境保护提供所需要的融资。2．银行的业务导向是环境保护事业的一个十分重要的增强机制。3．国有商业银行的宏观调控政策传导功能决定了国有商业银行在绿色信贷政策实施中要起主导作用。银行可以为环境保护事业提供融资，这是银行信用中介职能的体现，易于理解。下面对银行业务的环保导向功能和宏观调控政策传导功能作一阐述。

　　银行的业务导向是环境保护事业的一个十分重要的增强机制。银行的业务导向是指银行业务的价值取向所产生的对借款企业行为的影响。信贷配给论可以较好地解释银行业务的导向作用。信贷配给指的是如下两种情况：一是在所有贷款申请人中，一部分人得到贷款，另一部分人被拒绝，被拒绝的申请人即使愿意支付更高的利息也不能得到贷款；二是一个给定借款人的借款要求只能部分地被满足（如申请100万，但只得到50万）。 ^[6]银行在信贷管理中强调企业的环境表现，对环境友好型、资源节约型企业给予贷款，对高消耗、高污染企业不予贷款；对一个特定借款人的节能改造项目予以贷款支持，而其高能耗项目则贷不到款。由于信贷资金对企业发展具有决定性作用，因此银行业务是否强调节能环保从而对企业产生的影响是巨大的。

　　可见，银行在信贷管理中强调企业的环境表现，对企业加强环境保护将是一种重要的增强机制，对企业的经营活动具有很强的导向作用，且这种增强机制显然不是环境法规的作用所能代替的。银行以环保作为融资条件，客观上可以加强企业的环保意识，鼓励企业的环保行为，对环境保护能起到事半功倍的作用。

　　国有商业银行的宏观调控政策传导功能决定了国有商业银行在绿色信贷政策实施中要起主导作用。从2003年开始，中行、建行、工行等先后实施了股份制改造，并在H股和A股上市。按照市值计算，目前这三家银行均跻身全球十大银行之列。我国银行业迎来了大变革、大发展的历史机遇。银行业是我国金融业的主体，国有商业银行 ^[7]在我国银行业中居于主导地位。我国国有商业银行一直具有企业性和公共性双重职能。 ^[8]“金融引导资源配置、调节经济运行和实施宏观调控的作用”， ^[9]在国有商业银行身上有充分体现。

　　节能减排、保护环境既是当前加强宏观调控的重点，也是我国实现科学发展、构建和谐社会、促进经济结构调整、转变发展方式的重大举措。通过绿色信贷政策支持节能减排、保护环境，是国有商业银行和其他银行的重要使命和履行社会责任的具体体现。

　　再者，信用中介职能是银行的基本职能，为环保提供融资功能是银行信用中介职能的体现，银行业务的环保导向和宏观调控政策传导功能就是在信用中介职能基础上产生的。

　　（三）规避信贷资产环境风险的需要决定了银行要投身环境保护

　　环境保护对银行来说，与增加利润相比，更多地体现为社会利益。银行作为追求利润的企业，对环境保护事业的投入不可能仅仅是出于对社会利益的考虑；事实上，银行自身的利益与环境保护紧密相关。信贷资产的环境风险是银行必须直面的问题。银行涉及的环境风险可能是直接的风险，即银行本身的行为会产生环境问题（现实的或潜在的）；也可能是间接的风险，即借款人（企业）或其投资行为会对环境和资源产生影响，从而累及金融机构。直接风险包括银行在经营场所造成的污染及清除的费用。间接风险通常与由于不良贷款或投资行为不当引起的环境经济损失相关。银行需要承担客户因环境问题失去还贷能力的风险、因客户的环境问题承担连带责任以及因客户的环境问题影响银行声誉等风险。 ^[10]例如，河南省政府要求关停属于重污染企业的伊川县金刚砂企业，但这30多家金刚砂企业在县农村信用联社贷款共4个多亿；如果这些企业关停，县农村信用联社4个多亿的贷款将难以收回。尽管在2005年上半年，这些企业的关停遇到了重重阻力，但在2007年的“07一号环保风暴”中，伊川县在关闭14家金刚砂企业的基础上，又进一步自查自纠对没有列入环保风暴的3家企业实施了关闭。 ^[11]可见，伊川县农村信用联社的4个多亿贷款遇到了实实在在的环境风险。

　　四、国家干预金融的常态：运用法律手段

　　银行业长期以来一直是我国资本、资源配置的基础，是我国经济发展的关键因素。1995－2002年，我国信贷融资占总融资的比例平均为78．15%。随着金融改革的深入，以资本市场为主要渠道的直接融资将有较大的发展，但是在相当长的时期内，信贷融资仍将在我国融资体制中占据主要地位。 ^[12]国家对银行信贷管理的干预实际上也就是国家对金融的干预（具体表现为金融监管） ^[13]。经过多年努力，我国已经初步建立起以《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》和《商业银行法》（以下概称为三部法律）为核心，以《金融违法行为处罚办法》、《外资金融机构管理条例》等行政法规和其他部门规章为重要组成部分，以金融司法解释为补充的中国银行业监管法律体系。该体系为中国银行业的监管提供了基本的法律依据，为维护金融业的稳定、促进银行业的健康发展提供了法律保障。

　　然而，三部法律对节能减排形势下出台的绿色信贷政策的支撑和保障还是不够充分的。因为，银行业监管法律体系直接服务于经济发展，而三部法律都是在2006年6月以前制定的， ^[14]体现了重经济增长轻环境保护、环境保护滞后于经济发展、主要用行政办法保护环境的社会背景。而在环境保护已发生“三个转变”的情况下，三部法律又不可能在短时间内做出大面积修改，此时绿色信贷政策的法律化显得尤为必要。具体说来，首先，国家干预金融的常态应是运用法律手段进行干预，以政策作为辅助手段。政策与法律都是社会调控手段，但法治社会应以法律作为主要调控手段。法律与政策相比较，法律代表国家意志，而政策则不一定；法律以国家强制力为后盾；法律有较强的稳定性，而政策则灵活多变。故绿色信贷政策上升为法律后，可以发挥法律的规范作用，通过对行为的激励以及对利益的调整而实现法律对社会的控制功能， ^[15]实现经济社会环境全面协调可持续发展。其次，银行业的全面开放要求绿色信贷政策法律化。从2006年12月11日起，中国全面履行银行业对外开放的承诺。中外资银行在同一个平台上竞争，需要统一标准。而目前的绿色信贷政策针对的是内资银行，不包括外资银行。 ^[16]只有法律化的绿色信贷政策，才能有足够的权威，具备规则的一致性，体现充分的透明度，使中外资银行一体执行。

　　五、绿色信贷政策的法律形式——“绿色金融促进法”

　　绿色信贷政策在实践中经过实施、修正和完善亦逐渐成熟，而成熟的政策应在适当的时机转化为法律。笔者认为，绿色信贷政策符合“转化为法律的政策”一般必须具备的条件， ^[17]由绿色信贷政策转化而来的法律可以称为“绿色金融促进法”。以《指导意见2》为蓝本，笔者对未来的“绿色金融促进法”提出如下两点初步构想：

　　第一，关于“绿色金融促进法”的立法目的。《节能减排授信工作指导意见》第一条指出：“银行业金融机构要……从落实科学发展观、促进经济社会环境全面可持续发展、确保银行业安全稳健运行的战略高度出发，充分认识节能减排的重大意义，切实做好与节能减排有关的授信工作”。这一条已明确将落实科学发展观、促进经济社会环境全面可持续发展、确保银行业安全稳健运行作为政策目标。从立法的角度来看，“绿色金融促进法”应将保障银行业安全稳健运行作为直接目的，将促进经济、社会、资源、环境全面协调可持续发展作为最终目的。 ^[18]

　　第二，关于“绿色金融促进法”的基本原则。“绿色金融促进法”应确立如下几项基本原则：银行业金融机构要积极履行社会责任原则、银行业金融机构依据国家产业政策授信的原则、授信支持与企业环保表现挂钩原则、限制对落后生产能力企业的授信的原则、支持国家确定的节能环保项目的原则和实施有差别的地区信贷政策的原则等。

　　六、绿色信贷政策法律化的路径：由“软法”上升为“促进型立法”

　　阅读、分析《指导意1》、《意见》和《指导意见2》可以发现三者中最系统、政策水平最高的是《指导意见2》，它具有明显的“软法”性质。所谓“软法”是指缺乏国家法的拘束力但却意图产生一定规范效果的成文规范。“软法”类似“法”，像“法”，是准“法” ^[19]。“促进型立法”对银行业全力支持节能减排具有积极的和主要的促进导向，对社会的发展具有引导意义；“促进型立法”中主体的责任主要是道义责任、社会责任，法律责任相对弱化，指导性规范、自愿性规范相对较多，强制性规范较少。国家节能减排战略的顺利实施迫切需要银行业配合，我国目前的绿色信贷政策很符合“促进型立法”的特点，故笔者认为我国绿色信贷政策法律化的最佳形式是“促进型立法”。“软法”与权利义务对应的“管理型立法”（如经济法）区别明显，但“软法”的内在面相与“促进型立法”相比却很相似（责任形式主要是道义责任、社会责任），只是“软法”属政策，“促进型立法”属法律。故由“软法”上升为“促进型立法”是我国绿色信贷政策法律化的合适路径。