马怀德
【学科分类】行政法
【出处】《法学杂志》2010年第8期
【写作年份】2010年
【正文】
国家赔偿制度是任何一个民主法治国家的基本法律制度，对于保障公民基本权利，维护社会公平正义起着至关重要的作用。我国1954年《宪法》就规定了国家赔偿制度的基本原则， 1982年《宪法》进一步明确了该原则。虽然后来的《民法通则》、《行政诉讼法》都从不同的侧面规定了国家侵权责任，但由于缺乏具体的制度保障而难以实施。1994年全国人大常委会通过的《国家赔偿法》第一次以专门法的形式规定国家同个人一样，要对自己的行为承担法律责任，造成公民、法人或者其他组织损害的要依法赔偿，标志着我国国家赔偿制度的正式确立。该法的实施，是我国民主法制历史上的大事，具有里程碑式的意义，它不仅完善了国家法律责任体系，也为保护公民权利提供了具体的制度保障。
但是，随着时间的推移和我国社会经济的巨大变化，《国家赔偿法》实施过程中也暴露出一些问题。特别是随着诸如“麻旦旦处女嫖娼”、“佘祥林冤狱”等案件的不断出现，国家赔偿制度的合理性与现实性引起了社会广泛关注。应该看到，国家赔偿法实施中的有些问题是法律不适应社会发展而形成的，有些是制度配套不合理、不完善造成的，有些是执法司法环境造成的，还有一些是人们的观念所导致的。为了有效实施法律，更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，社会各界都强烈呼吁尽快修改《国家赔偿法》。2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于修改国家赔偿法的决定》。历时5年，经过全国人大常委会4次审议的《国家赔偿法修正案》终于出台。此次修订是对国家赔偿制度进行的又一次重要的改革，对解决国家赔偿法实施以来出现的问题，充分救济国家侵权受害人，更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督国家机关依法行使职权必将产生积极的影响。
一、《国家赔偿法》实施以来的问题和成因
虽然1995年1月1日开始实施的《国家赔偿法》取得了有目共睹的成绩，但是，也存在一系列问题，最大的问题在于该法没有发挥应有的作用。从国家赔偿案件的数量就可以清楚地看到这一点。在2005年北京市召开“纪念《国家赔偿法》实施十周年”的会议上，我们了解到，从1995年1月1日到2004年底，北京市受理并作出判决的国家赔偿案件为89件，赔偿金额累计219万元。偌大一个北京市，十年间的案件远不止89件，因国家侵权行为造成的损失也远不止219万元。同期全国检察机关共受理此类案件7823件，做出赔偿决定的有3167件，赔偿金额5819.53万，平均一年300多件，每个省10件。法院共受理15867多件，作出赔偿决定的有5442件，平均每年540件，每省18件，国家赔偿案件比刑事、民事、行政案件少得多。但是，公民遭受国家侵权损害的各类案件数量却大得惊人，从日常的各类信访申诉中可见一斑。国家赔偿案件少与侵权行为多形成巨大反差。笔者认为，该现象的出现主要是因为在观念认识上存在三大误区:
第一，过分追求客观真实。这一点在司法赔偿上尤为明显。公安机关、检察院、法院过分追求客观真实，而忽视法律真实。认定有罪证据不足，无罪放人又不甘心，只好采取折衷的办法，选择相对不起诉。虽然选择了不起诉，但是主观上仍认为被羁押人涉嫌犯罪，对所遭受的损害不予赔偿。这种过分追求客观真实的观念和做法显然对被羁押人是十分不利的。也就是说，只要司法机关主观上认为犯罪嫌疑人有罪，那么他就无法得到赔偿，即使他真的被冤枉。
第二，错误地把《国家赔偿法》理解为“国家责任法”。据报道，深圳某年财政预算的国家赔偿经费是5000万，但年终时却一分没花掉。为什么呢?因为执法司法机关去财政部门领取国家赔偿金就无异于承认自己有错误，按照错案追究制度，要受到责任追究。国家赔偿法本是一种救济法，却在实施过程中走了样，变成了上级追究下级执法责任或者错案追究的依据。
第三，把国家机关赔偿责任等同于机关赔偿责任。按照法律法规的规定和现行的财政体制，很多人认为国家赔偿就是机关赔偿，国家责任最终由机关承担，国家机关认为一旦承认自己的侵权行为，便将由自己承担责任，支付赔偿金。为了不支付或者少支付国家赔偿金，免除或者逃避自己的责任，各个机关就会互相推诿，致使受害人索赔无门。于是，认识上的误区导致法律无法有效实施。
制度不合理、不健全导致法律实施不良。比如，国家费用支付制度，采取赔偿义务机关先赔偿然后报财政部门申请核拨的办法，影响了赔偿义务机关的积极性。实践中，赔偿义务机关都不愿意主动承担责任，即使被迫承担责任也不愿为上级或者外人所知，宁愿自己从小金库里掏钱赔偿也不向政府财政部门要钱。再比如，司法赔偿程序的“非诉讼制”也影响了法律的有效实施。《国家赔偿法》在司法赔偿领域采取“申请、复议、决定”的程序，致使受害人处于完全被动的地位，只能提出申请，在是否能够得到赔偿，赔偿多少等方面都没有发言权。
由于制度设计不尽合理，认识上存在误区，加之社会结构变迁，公众维权意识增强等多种原因，导致《国家赔偿法》实施出现了这样那样的问题，现在对其进行修改，使之更加完善显得尤为必要和迫切。
二、修改后的《国家赔偿法》实现了国家赔偿制度的重要变革
为了扫清长期以来困扰我们的制度障碍，修改后的《国家赔偿法》重新梳理了国家赔偿的归责原则，明确了国家赔偿范围，畅通了国家赔偿程序，改革了国家赔偿举证责任制度，提高了国家赔偿标准，解决了赔偿金支付困难等问题。其亮点主要体现在:
(一)消除认识误区，实现国家赔偿归责原则的多元化
国家赔偿法的归责原则是指以什么标准确定国家承担的赔偿责任，它是国家赔偿制度的关键所在，采用哪种原则直接关系到赔偿的范围、赔偿的程序等重大问题。新《国家赔偿法》取消了单一的违法归责原则，从而在实质上承认了国家赔偿归责原则的多元化。可以说，这是国家赔偿制度中牵一发而动全身的重要变化。
新《国家赔偿法》第2条第1款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”与原《国家赔偿法》第2条比较，将“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权”修改为“国家机关和国家机关工作人员行使职权”，看似简单删除了“违法”二字，却标志着我国国家赔偿归责原则的重大进步。修改后的《国家赔偿法》确立了包括违法归责原则和结果归责原则在内的多元归责原则，意味着即便国家机关及其工作人员的行为并不违法，但有过错或者从结果上看已经造成损害的，国家仍需承担赔偿责任。这将有利于处理事实行为和刑事司法行为造成的损害赔偿问题。
(二)拓宽国家赔偿范围，明确国家赔偿责任
在现行《国家赔偿法》规定的基础上，哪些行为需要纳入国家赔偿的范围，一直是本次修法的焦点所在。1994年《国家赔偿法》采用违法归责原则，规定只有国家机关或工作人员违法行为侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的，才能纳入国家赔偿范围。但是，如果国家机关及其工作人员实施的事实行为造成损害，国家是否赔偿?如果侵权行为造成了人身、财产权以外的其他权利损害是否赔偿?司法机关作出撤案、不起诉或者无罪判决，但无法证明此前的羁押行为违法的，是否赔偿?新《国家赔偿法》明确了此类赔偿范围问题。第2条规定“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的”，受害人有权取得赔偿，意味着无论国家机关及其工作人员的行为是否违法，只要造成了损害，符合本法规定的赔偿条件，国家就应当承担赔偿责任。修改后的国家赔偿法主要从两个方面完善了国家赔偿的范围:
一是进一步明确了造成公民身体伤害或者死亡的国家赔偿责任。原来的《国家赔偿法》第3条第3项和第15条第4项规定，以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的，受害人有取得赔偿的权利。这里没有明确规定对于受到虐待以及监管人员放纵他人实施殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的情形，国家是否承担赔偿责任。而造成公民身体伤害或者死亡的原因中，因监管人员虐待，或者放纵他人实
施殴打、虐待等行为占有相当比例。因此，新法将虐待、放纵他人殴打、虐待等行为纳入赔偿范围，不仅明确了此类侵权行为的具体情形，而且也意味着诸如放纵等不作为造成损害的，国家亦应承担责任。这一修改有利于明确限制人身自由机关的责任，防止此类侵权行为的发生。
二是完善了采取刑事拘留、逮捕措施侵犯人身权的国家赔偿。1994年《国家赔偿法》第15条第1项和第2项对错误拘留、错误逮捕造成损害的国家赔偿作了规定。但在实践中，由于对错误拘留和错误逮捕存在不同的理解和认识，影响了受害人取得国家赔偿的权利，也使得该项规定的执行大打折扣。本次修改根据刑事拘留和逮捕的不同性质，区别情形作了较为明确的规定。“违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪，终止追究刑事责任的”，“对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的”，受害人有取得赔偿的权利。这说明，在刑事赔偿领域，实行混合归责原则，既有违法拘留的赔偿责任，也有合法拘留但超过法定时限和错误逮捕的赔偿责任。前者实行的是违法归责原则，后者实行的是结果责任原则。
(三)完善国家赔偿程序，畅通救济渠道
畅通国家赔偿程序，首先体现在取消了刑事赔偿中的确认程序。修改后的《国家赔偿法》规定，赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应当在两个月内作出赔偿决定。如果没有按照法定期限作出赔偿决定或者当事人对赔偿决定有异议的，可以向上一级国家机关提出复议。如果对复议结果不服，还可以向人民法院的赔偿委员会提出赔偿请求，这样从程序上保障了赔偿请求人的救济权利。其次，国家赔偿程序的操作性也更强了。原来的《国家赔偿法》对行政、刑事赔偿程序仅作了原则性规定，由于缺乏可操作性，使得赔偿请求人无法顺利进入赔偿程序。修改后的《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关收到赔偿申请书，应当出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证；对申请材料不齐全的，应当当场或者在5日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。针对将有大量赔偿案件进入人民法院赔偿委员会的程序，新法规定了赔偿请求人认为人民法院赔偿委员会作出的决
定确有错误的，可以提出申诉，上一级人民法院可以指令重新审查或直接审查，最高人民检察院可以对各级人民法院赔偿委员会作出的决定提出意见，要求重新审查等。最后，明确了国家赔偿的举证责任。由于举证责任不明，使得很多被限制人身自由的赔偿请求人遭受损害后，由于难以提供足够的证据证明侵权行为和损害后果之间的因果关系而无法获得赔偿。修改后的国家赔偿法在行政赔偿程序和刑事赔偿程序中对举证责任分别作出了规定:被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关要对损害和行为是否存在因果关系承担举证责任。这一条款看似加重了赔偿义务机关的举证责任，但对于保护请求人的合法权益，有效监督执法机关和司法机关依法行使职权具有重要意义。
(四)细化国家赔偿标准，明确精神损害赔偿
修改后的《国家赔偿法》细化了国家赔偿的标准，明确了精神损害赔偿。这一修改使公民在受到国家侵权损害后除得到物质上的赔偿外，还能够得到一定的精神抚慰，有助于全面弥补其受到的损失。修改后的《国家赔偿法》关于生命健康权的损害赔偿标准更加符合社会经济的发展要求，对于财产权的损害赔偿标准也进行了完善，对一些间接损失也承认进行赔偿，如返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息等。
本次修法的亮点之一是明确了精神损害赔偿。1994年《国家赔偿法》没有关于精神损害给予金钱赔偿的规定。但在民事赔偿中，已经建立了精神损害赔偿制度，不久前通过的《侵权责任法》也首次在法律中对精神损害赔偿作出了明确规定。实践中不少赔偿请求人也要求赔偿义务机关支付精神损害赔偿金，但囿于法律对此没有规定，其要求很少得到满足。如陕西的麻旦旦就因为“提出的精神损害抚慰金不属于国家赔偿法规定的赔偿范围”而遭到拒绝。但是，国家机关及其工作人员违法侵害公民的人身自由及生命健康权，同样会对受害人造成精神损害，而且国家侵权造成的精神损害往往大于民事侵权。基于这些考虑，修改后的《国家赔偿法》规定，致人精神损害的，赔偿义务机关应当消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；对造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。但同时因为考虑到现实中这类情况非常复杂，法律难以对精神损害的赔偿标准作出统一规定，可由最高人民法院根据审判实践中出
现的具体问题，作出具体应用的解释。应该说，明确精神损害赔偿是本次修法的亮点，体现了民主法制的进步，有利于构建国家机关与民众之间的和谐关系。
(五)改革赔偿金支付办法，切实保障赔偿请求人的合法权益
能不能真正拿到赔偿金，是赔偿请求人最为关心的问题。由于原来的《国家赔偿法》没有对赔偿费用的支付机制作出具体规定，赔偿金支付并没有法律保障。实际的做法是，在赔偿责任确定后，由赔偿义务机关先向赔偿请求人垫付赔偿金，然后再向同级财政申请核销赔偿费用，这一做法不利于申请人及时领取赔偿金。在《国家赔偿法》实施的十多年里，在赔偿费用支付方面存在不少问题。主要是在一些较为贫困的地区，财政预算中没有列入国家赔偿的费用。国务院关于国家赔偿费用管理办法规定，赔偿经费先由赔偿义务机关垫付，垫付之后再由国家财政支付。但是在实际运作过程中，由于近年来财政
预算体制改革不断推进，部门预算细化，实际上国家机关已经没有垫付资金。加之各级政府财力不同，各地财政状况差异较大，国家赔偿费用实际上执行的是“先赔偿后报销”制度，所以很难实现赔偿金的足额、及时发放。修改后的《国家赔偿法》对赔偿费用的支付机制作了完善，规定国家赔偿的费用要列入各级财政预算。赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起7日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起15日内支付赔偿金。相信经过这
一修改，国家赔偿费用的支付会有真正的保障。
国家赔偿制度是一个国家最重要的人权保障制度，也是完备法律体系的重要组成部分。15年前我们制定的《国家赔偿法》，成功建立了国家赔偿制度。今天，为了更高水平地保护公民法人和其他组织的合法权益，使这部法律更加名副其实，我们认真总结法律实施以来的经验教训，对《国家赔偿法》进行了较为全面的修改，实现了国家赔偿制度的又一次重要变革。相信新法的颁布实施，必将进一步推动我国的民主法治事业，让每一个遭受国家侵权的公民都能行使宪法法律赋予的神圣权利，充分享受公平正义的光辉。
【作者简介】马怀德,中国政法大学副校长。