学习贯彻十八大·解读（6）
十八大报告摘录
建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展
加强环境监管,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度
对话动机
“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。”党的十八大报告首次单篇论述生态文明,首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标,把生态文明建设摆在总体布局的高度来论述,表明我们党对中国特色社会主义总体布局认识的深化,彰显出中华民族对子孙、对世界负责的精神。
尤其值得一提的是,党的十八大报告还具体提出了“加强环境监管,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。为何要健全环境损害赔偿制度?我国当前面临的主要生态环境问题是什么?环境损害赔偿制度还存在哪些缺失?如何实现“美丽中国”?环境资源法专家吕忠梅对《法制日报》记者一一进行了解读。
对话人
湖北经济学院院长、中南财经政法大学博士生导师 吕忠梅
《法制日报》记者 廉颖婷
人祸引发生态破坏环境污染增多
记者:党的十八大报告把我国当前面临的主要生态环境问题归纳为三个方面——资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化,并以此为基础提出了树立生态文明理念、加强生态文明建设要求。您能否从专业角度出发,说说当前我国的生态环境面临的主要问题有哪些?
吕忠梅:我们一般从理论上把生态环境问题分为两个大的类型:一是生态破坏；二是环境污染。这两类问题都有可能因为自然原因和人类活动而引起。
一般我们把自然原因所引起的生态破坏和环境污染称为“天灾”,如地震、海啸、飓风、洪水所造成的生态破坏与环境污染,对于这类生态环境问题很难阻止其发生,可能采取的措施主要是事前预报、疏散以及事后救助等措施,以减少其对人类生命或财产造成损害,这一类的法律我们通常称为“防灾减灾法”。
另一种是由人为原因造成的生态破坏和环境污染,也可以说是“人祸”,比如大规模的森林砍伐导致植被急剧减少和野生动植物的灭绝,矿产资源过度开采造成资源枯竭,工业和生活向环境排放污染物形成大气污染、水污染、土壤污染等等。对于这类生态环境问题是可以通过控制人的活动,防止其发生的。因此,如何通过控制人的行为而减少生态破坏与环境污染的发生就成为了环境资源保护法的主要目标和任务。
记者:对于十八大报告提出的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”,我们又该如何认识?
吕忠梅:实际生活中,对几个问题需要有清醒认识:
一是我们目前面临的资源约束趋紧实际上是生态破坏和环境污染所必然造成的结果,因为,生态破坏的实质在于破坏了生态系统的平衡,使得水、森林、动物等可再生资源的再生能力和繁殖能力丧失,也使得不可再生资源的储量减低,形成资源约束；而环境污染本身就可能带来生态破坏的后果,同样会对生态平衡造成危害。
二是生态破坏与环境污染是可以相互转化的。环境污染是污染物超出环境自我修复能力的结果,会造成生态失衡；而生态破坏使得环境的自我修复能力进一步降低,会使环境更容易受到污染。
三是由于人类活动对自然环境的影响越来越大,当前的一些生态环境问题已经无法明确区分是“天灾”还是“人祸”。比如近年来频繁发生的洪水灾害,各地都出现的“看海”现象,其实是因为“人水争地”,大规模的围湖造地所造成的,与其说是“天灾”,不如说是“人祸”。
环境公益损害赔偿制度尚需完善
记者:要解决上述问题,就需要探索如何通过建立制度、规范人类行为,保障生态文明建设的顺利推进。其中,环境损害赔偿制度是一项十分重要的内容。您能否讲讲,环境损害赔偿制度的现状是什么?还有哪些缺失?
吕忠梅:环境损害赔偿制度是一项环境民事责任制度,它建立的是通过对环境不友好甚至是污染破坏行为的否定性评价来引导人们不从事这些行为的机制。任何人或者企业,如果不依法履行环境保护义务,可能招致巨额的赔偿。它是通过明确的告诉你违法的后果,让你自己去判断如何行为。选择依法行为,可能得到你想要的东西,如果选择违法,则可能不仅得不到你想要的,而且可能付出更大代价。这一制度的积极意义在于,告诫人们自觉选择合法行为而不去违法,从而减少对环境的污染和破坏。
目前,我国已经建立的环境损害赔偿制度包括两个方面的内容:一是传统意义上的环境侵权制度,即某种行为已经造成或者可能造成环境污染或破坏的后果,特定受害人所要求的损害赔偿。对此,物权法、侵权责任法、环境保护法以及相关法律法规、民事诉讼法对这一制度都作出了相应规定；
二是现代意义上的环境损害赔偿制度,即某种行为尚未造成但有环境污染或破坏的高度危险,且没有特定受害人的生态环境本身所遭受的损害的排除问题,这就是我们所称的“环境公益诉讼”制度。今年刚刚修订的民事诉讼法将环境污染纳入了公益诉讼制度,为建立环境公益诉讼制度打下了一个基础。
综观我国目前已经建立的环境损害赔偿制度,主要对因环境污染所造成的人身损害和直接财产损害、精神损害的赔偿,基本上属于传统的民事损害赔偿制度的范围,注重对“个人”的赔偿。缺乏对环境公益损害、间接财产损害和环境健康损害等“人类”、“后代人”的赔偿。
记者:健全环境损害赔偿制度最核心的内容是什么?
吕忠梅:健全环境损害赔偿制度最核心的内容是通过专门环境立法解决物权法、侵权责任法所不能解决的对环境公共利益损害、间接财产损害和环境健康损害所需要的实体法和程序法规则问题。
首先,通过修订环境保护法,建立环境损害赔偿的基本制度,明确环境公益诉讼的主体及范围。
其次,制定专门的环境侵害责任法,具体规定环境损害赔偿的实体法规则与程序法规则。
同时还应制定司法解释,将民事诉讼法已经规定的环境公益诉讼制度程序进一步具体化,形成可操作的司法规则。
赔偿数额标准难题有待破解
记者:具体到操作层面,环境损害赔偿的数额和标准应该如何确定?
吕忠梅:环境损害赔偿的数额和标准可以通过科学方法加以确定。目前,在环境科学和环境医学上,已经确立了一些生态损失评估、人体健康风险评估、因果关系判断的方法,可以为法律提供基础。
通过环境标准的法定化,建立合理的司法鉴定规则、证据规则、因果关系推定规则、举证责任分配规则及责任划分规则等,实现科学判断向司法技术的转化,可以解决这些难题。
记者:环境损害类诉讼立案难也是一大问题,怎么解决?
吕忠梅:环境损害类诉讼立案难的一个重要原因,是立案后的审理难、判决难。解决这一问题的主要措施有二:一是尽快完善相关制度,为司法提供可操作的法律依据；二是提升司法水平和能力,加强对法官的环境法业务培训,使法官有能力正确地适用法律。
法律的生命在于实施
记者:从改善民生的角度来讲,健全环境损害赔偿制度的积极意义是什么?
吕忠梅:环境是每个人都须臾不能离开的生命存在条件,没有清洁的空气、水、安静的环境,就没有安全的食品、生命的健康,在这个意义上,享有良好的生态环境是人民群众的基本权利,也是政府应当提供的基本公共服务。我们知道,“民权”是“民生”的基础,健全的环境损害赔偿制度是对人民群众基本权利的基本保障,它至少从以下方面改善民生:
环境损害赔偿制度赋予公众以请求权,对各种污染和破坏环境的行为予以否定性评价,并且科以严格的赔偿责任,促使排污者、破坏者慎重选择自己的行为,减少对环境的破坏和污染,减少对环境的损害,使人民群众生活在良好的环境中的可能性大大增加。
环境损害赔偿制度赋予受害人以求偿权,对于已经造成的生态环境和人体健康、财产损害,可以通过纠纷解决途径予以赔偿,使受害人所遭受的损害获得及时、足额填补,有资金或能力恢复生命健康、财产损失和被破坏的公共利益。
环境损害赔偿制度赋予公众以监督权,可以要求可能对生态环境造成不良影响的企业公开污染和破坏信息,要求企业承担社会责任。监督地方政府依法行政,严厉查处各类环境违法行为。
记者:健全之后如何能有效落实?
吕忠梅:法律的生命在于实施,再健全的法律制度不能得到有效执行都无异于一张白纸。制度的有效落实取决于三个方面,环境损害赔偿制度也是一样:
首先,在生态文明建设中树立法治理念,形成运用法治思维、法治方法解决生态环境问题的良好意识与氛围。
其次,提供法律实施的物质基础,如设立审判庭或者调解机构、设立司法鉴定机构、完善在线监测系统等等。
最后,加强司法能力建设,提升法官和处理环境纠纷人员的环境法素养与环境司法水平,加强环境法理论学习和环境司法能力培训,创新环境司法技术,保证法律的正确适用。