2011年7月5日,历时三年的美国对中国产品反倾销、反补贴案终于以中方的胜利而告终。该案的胜利不仅打击了美国贸易保护主义势力,更增强了中国运用WTO争端解决平台以规则对抗强权的信心和决心
甘瑛
此案纠纷
源于美国商务部在2007年六七月间大规模发起的反倾销和反补贴并行的四项“双反调查”,包括环状焊接碳素钢管、薄壁矩形管、复合编织袋和新充气工程机械轮胎等产品都被征收高额反倾销税和反补贴税。
这种“双反调查”较之过去单一的反倾销调查,企业更难应对,造成的打击更大,而且将影响日后政府补贴的运用和国家产业政策的实施,更甚者,美国已将其作为对付中国产品的固定救济模式。到2011年上半年为止,美国已对中国产品发起了72起“双反”调查,涉案产品金额高达76.13亿美元。遏制美国的“双反”调查,减少其滥用可能,缩小日后对企业造成的波及效应,并防止他国效仿美国,已成为我国面临的一项迫切任务。
过程曲折多方关注
2008年9月19日,中国政府启动了WTO争端解决程序,与美国开始有关磋商。中国政府指出,美国商务部在前述四项双反调查中存在诸多错误,违反了WTO《反倾销协定》、《补贴与反补贴措施协定》以及《中国入世议定书》的相关规定。三个月后,因磋商无果,中国政府向WTO争端解决机构请求成立专家组。
专家组历时9个月才完成其审理报告,其中就“公共机构”、“专向性”、“利益标准”、“双重征税”等重大问题对美国政府立场多有支持。中国政府于2010年12月1日提出上诉,2011年3月11日公布的上诉机构报告在许多方面修正了专家组观点。2011年3月25日,WTO争端解决机构通过相关报告,并要求美国政府整改其错误做法。直至7月5日,中美双方就完成整改的合理期限达成一致,案件完美落下帷幕。
争议激烈错综复杂
本案争议颇多,焦点集中于以下三方面:
一是对于补贴及其数额的认定。根据WTO规则,如果一国政府或公共机构为一些企业或行业提供财政资助,为后者带来无法从正常市场交易中得到的利益,就构成专向性补贴,另一国可以对所涉产品征收反补贴税。美国商务部认定涉案企业从中国国有商业银行得到的贷款、从政府获得的土地使用权以及从一些国有企业和私营贸易公司所购的原材料,都是“政府或公共机构”所给予的利益,构成专向性补贴。对于补贴数额的计算,美国以中国国内市场经济条件不足为由,拒绝采用中国商业银行贷款利率、中国国内市场价格等为计算基准。中国政府认为,美国对于“公共机构”、“专向性”的认定以及所采用的补贴利益计算基准都存在错误。虽然专家组和上诉机构在“专向性”和计算基准问题上仅肯定了一部分中国的观点,但是,在证明国有企业和国有商业银行是否为提供补贴的“公共机构”这一重大问题上,中国最终得到上诉机构的支持。
二是重复救济问题。美国一方面以中国已有足够市场经济改革为由对中国采取反补贴措施,另一方面在反倾销调查中仍以针对非市场经济的方法,用替代国价格来确定正常价值,不当提高反倾销税率。中国认为这是自相矛盾的,不仅对中国产品采取了不同于他国产品的歧视性待遇,更造成了错误的双重征税。专家组却认为,这虽可能造成重复征税,但中国未能证明这不符合WTO规则。经中国的一再抗辩,上诉机构从另一角度支持中国,它指出:WTO规则要求反补贴税数额应“适当”,美国没有确定“适当”数额就是错误的。中国扳回重要一城。
三是“双反”调查中的程序问题。中国认为美国在双反调查中没有给被告充分时间答辩；在被告提出明确数据证明的情况下仍用“可获事实”来确定被告的原材料购买数据等。这些观点也有部分得到肯定,美国应当改正其错误做法。
影响面大仍须防范
这个案件历时近三年,中国积极、主动反击美国滥用反倾销、反补贴的做法,不仅打击了美国贸易保护主义势力,更增强了运用WTO争端解决平台以规则对抗强权的信心和决心。
此案影响面非常大。本案虽然纠正了美国的错误做法和观点,但无法从根本上阻止它日后卷土重来。更甚者,经确定的补贴项目很可能在日后的反补贴中继续被用来对付运用了同类补贴的企业。重大贸易问题会引起扩散效应,关注并参与本案的第三方之多令人侧目。它们也将是否对中国产品进行双反调查纳入议事日程,关注着美国动向,并极有可能群起效仿。如果没有对本案的及时遏制,美国和其他国家都可能继续这些错误。
适当防范仍有必要。其一,我国国有企业、国有商业银行等被严重关注的实体,虽然不能直接将它们认定为提供补贴的“公共机构”,但是它们在提供产品或贷款时还应尽量以市场条件为基准进行交易,同时政府也应逐步退出市场主导作用,以免他国调查机构轻易认定存在补贴,并采用其他基准计算补贴利益导致高额税率。其二,他国对我国的“市场经济地位”的肯定,有利于保证我们在双反调查中处于较有利的地位,避免重复征税。因此,除了持续的经济改革之外,中国还应运用外交手段努力争取主要贸易伙伴对我国市场经济地位的承认。其三,虽然本案胜诉,但受害企业很难重新取得因高额双反税收导致萎缩的市场,因此事后弥补不及事前防范,应注意以下几点:随时关注市场的发展变化,建立适当的预警机制；做好产品价格数据和财务报表,使之与双反调查所需数据有效连接,为应诉打好基础；一旦发生双反调查,应聘请经验丰富的律师积极应诉,争取在国内调查中就取得胜利。
(作者系华东政法大学国际法学院副教授)