裁判要旨
以人力客运三轮车从事营运，属于《中华人民共和国道路运输条例》规定的“从事道路运输经营”范围。地方性法规规定“道路运输经营，是以汽车为他人提供道路运输服务的经营活动”，并不影响该条例适用。城区人民政府经批准成立的人力客运三轮车管理办公室，属于道路运输管理机构，有权对无证营运车辆采取暂扣措施。
案情
舟山市定海区人力三轮车管理，政府相关部门存在职能交叉，且《浙江省道路运输条例》于2012年7月1日起施行后，交通道路运输管理部门不再对人力客运三轮车营运活动进行管理的情况下，定海区人民政府于2013年4月15日，经舟山市定海区机构编制委员会批准，成立舟山市定海区城区人力客运三轮车管理办公室，负责定海区人力客运三轮车的日常管理和组织对非法营运三轮车的依法整治工作等。原告徐某某从事人力三轮车客运服务经营，虽取得工商部门核发的《个体工商户营业执照》、定海区城区人力客运三轮车管理办公室核发的《上岗服务证》，但其于2013年6月3日将人力客运三轮车交给未取得该车辆营运《上岗服务证》的人员经营，存在实际营运人与车辆营运《上岗服务证》不符的行为，该办公室依照定海区人民政府定政办发（2013）33号《定海区城区人力客运三轮车管理暂行规定》，以人证不符为理由作出扣车7日的决定，并出具扣车单。原告徐某某对此不服，以定海区人民政府设立三轮车管理办公室实施扣车行为超越职权为理由，向舟山市中级人民法院提起诉讼，请求确认扣车行为违法，并对上述定政办发（2013）33号文件的合法性一并进行审查。
裁判
浙江省舟山市中级人民法院经审理认为，定海区城区三轮车管理办公室系定海区政府设立的事业单位，其作出被诉扣车行为的法律责任应由定海区政府承担，定海区政府为本案适格被告。原告徐某某将其车辆交由无法办理《上岗服务证》的人员营运，存在人证不符的违规行为。定海区人力客运三轮车管理办公室依据相关规定，对其采取扣车7日的措施，是对人力三轮车营运市场进行管理而采取的有效措施。另外，原告于2014年12月31日提起本案诉讼，要求对《定海区城区人力客运三轮车管理暂行规定》进行合法性审查，因其提起诉讼在新《行政诉讼法》实施之前，故该请求事项不属于本案审查范围。遂判决驳回原告徐某某的诉讼请求。徐某某不服，提出上诉。浙江省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
评析
本案中，对原告的人力客运三轮车在营运活动中存在人证不符的事实，以及可以对之暂扣车辆并无多大异议，主要是对法律适用争议较大。笔者认为，一二审判决正确。
1.涉案人力客运三轮车营运活动是否适用《中华人民共和国道路运输条例》。
对无证营运车辆予以暂扣，系行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。《中华人民共和国道路运输条例》第二条规定，从事道路运输经营以及道路运输相关业务的，应当遵守本条例。该条例对从事道路运输经营的车辆种类并未作出规定。对此可理解为既包括汽车，也包括人力客运三轮车等非机动车。以人力客运三轮车等非机动车实施营运，属于《中华人民共和国道路运输条例》第二条规定的“从事道路运输经营”范围。根据立法法的规定，行政法规的效力高于地方性法规。《浙江省道路运输条例》第二条第二款规定“本法所称的道路运输经营，是以汽车为他人提供道路运输服务的经营活动”，并不影响《中华人民共和国道路运输条例》的适用。
2.舟山市定海区政府成立城区人力客运三轮车管理办公室是否超越职权。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，管理本行政区域内的经济等行政工作。本案中，定海区城区人力客运三轮车管理事项，政府相关部门存在职能交叉，且《浙江省道路运输条例》于2012年7月1日起施行后，交通道路运输管理部门不再对人力客运三轮车营运活动进行管理的情况下，舟山市定海区人民政府为了加强定海区城区人力客运三轮车营运市场管理等，报经机构编制管理部门批准，成立舟山市定海区城区人力客运三轮车管理办公室，负责定海区人力客运三轮车的日常管理和组织对非法营运三轮车的依法整治工作等，符合法理和法律精神。
3.舟山市定海区城区人力客运三轮车管理办公室是否有权对涉案车辆采取暂扣措施。
《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条规定，道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆可予暂扣。本案中，原告徐某某从事人力客运三轮车营运，虽取得工商部门核发的《个体工商户营业执照》、定海区城区人力客运三轮车管理办公室核发的具有营运证性质的《上岗服务证》，但其将车辆交给未取得车辆营运《上岗服务证》的人员经营，系无证营运。定海区城区人力客运三轮车管理办公室，属于道路运输管理机构，在实施监督检查过程中依法有权对涉案人力客运三轮车采取暂扣措施。
本案案号：（2017）浙09行初9号；(2017)浙行终1226号
案例编写人：浙江省高级人民法院 董跃进