据2008年有关部门统计，我国共有律师事务所1.3万多家，律师队伍发展到14.3万多人。在劳动争议诉讼案件中，很多律师通过提供高质量的法律援助和法律服务，维护了劳动者的合法权益。然而，关于律师自身的劳动保障权益如何得到维护，如何使律师事务所这一特殊用工主体避免被排除在我国劳动保障监察体系之外等问题，一直以来都是司法实践中的难点。本文以一起行政诉讼案件为例，从司法实践的角度对相关问题进行探析。
一、基本案情
原告张某系北京市某律师事务所的执业律师，该所系合伙制律师事务所，该律师事务所于2005年8月向北京市朝阳区社保中心申请办理社会保险登记，经朝阳区社保中心核准，该所开始作为缴费单位为包括原告张某在内的部分律师办理了养老和医疗等社会保险并定期缴纳社会保险费用。自2006年4月1日起，该律师事务所开始欠缴相关社会保险费用。嗣后，原告张某以网上投诉和书面举报的方式，向被告朝阳区劳动和社会保障局（以下简称朝阳区劳动局）反映其所在律师所欠缴社保费用的问题，要求该局对此进行劳动监察。朝阳区劳动局在进行相关调查后，以谈话笔录形式告知原告，对于律师事务所欠缴社保费的问题不属于法律、法规中规定的应予劳动保障监察的范围。
张某不服，遂向北京市朝阳区人民法院提起行政诉讼。张某认为，朝阳区劳动局拒绝履行劳动监察职责，违反了相关法律、法规和规章的规定，已构成行政不作为。为维护原告及其他律师的合法权益，请求法院依法判令被告对原告所在律师事务所拖欠社保费的问题履行劳动监察职责。朝阳区劳动局对此辩称，该局于2007年2月1日接到张某投诉后于当日立案。该局经调查后认为，律师事务所不属于《劳动保障监察条例》规定的监察范围，亦不属于《社会保险费征缴暂行条例》规定的社会保险费征缴范围。在此情况下，该局于2007年3月16日明确告知张某其要求该局履行对律师事务所进行劳动保障监察的职责没有法律依据，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
二、审理结果
北京市朝阳区人民法院经审理后认为，依照《社会保险费征缴暂行条例》和《劳动保障监察条例》的相关规定，县级以上地方人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。据此，朝阳区劳动局负有对本辖区内缴费单位欠缴社会保险费的行为进行监督检查的法定职责。律师作为以自己的劳动为社会提供法律服务的专业人员，无疑当属社会劳动者范畴。当前，律师已成为社会劳动者群体中不可或缺的组成部分，其劳动权益应当得到劳动保障部门的维护和保障。依照《社会保险费征缴暂行条例》的立法宗旨，缴费单位具有缴纳社会保险费的强制性义务。本案中，原告张某所在的北京市某律师事务所已在社会保险经办机构申请办理社会保险登记，实际参加了社会保险并实际缴纳了社保费用，缴费单位缴纳社会保险费的行为应当受《社会保险费征缴暂行条例》等相关社保征缴法律规范的调整和约束，其行为不应具有随意性。劳动保障部门对该律师事务所违反义务规定、欠缴社会保险费用的行为应予监督检查。被告朝阳区劳动局以合伙制律师事务所不属于《劳动保障监察条例》适用范围为由，拒绝对涉案律师事务所欠缴社保费用行为履行劳动监察职责，不符合当前劳动保障的政策方向。综上，劳动保障部门对已办理社保登记的实际缴费单位行使劳动保障监察职责，既有利于维护社会保险征缴管理秩序的稳定，也有利于保障劳动者的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（三）项的规定，判决被告朝阳区劳动局于本判决生效后60日内对北京市某律师事务所拖欠社会保险费的问题履行调查处理的劳动监察职责。
一审法院宣判后，朝阳区劳动局不服，提出上诉。二审法院经过审理后认为，《社会保险费征缴暂行条例》第3条对于缴费单位做了具体的列举规定，律师事务所虽然没有被列举规定在应当缴纳社会保险费的范围之内，但是律师事务所也没有被明文规定排除在缴费单位范围之外。张某所在的律师事务所已在社会保险经办机构实际办理了社会保险登记并缴纳社保费用，故该所行为就应当受到相关法律规范的调整和约束，朝阳区劳动局对该律师事务所欠缴社会保险费用的行为应予监督检查。最终，二审法院维持了一审判决。
三、分析意见
（一）案件争议焦点问题
本案系首例律师起诉劳动保障监察部门，要求对律师事务所欠缴社会保险费问题进行劳动监察而引发的行政诉讼案件。本案中，双方当事人对案件事实并无异议，而争议的焦点问题却具有广泛的社会意义，即律师事务所这类特殊用人单位是否被当然地排除于我国社会保险费征缴及劳动保障监察体系。在审理过程中，存在着两种不同观点。
第一种观点认为：律师事务所不属于法律规定的社会保险费缴费单位，也不属于劳动保障部门的劳
动监察范围，故法院应以被告不具有法定职责为由，裁定驳回原告的起诉。
（1）依照国务院《社会保险费征缴暂行条例》的规定，本条例所称缴费单位、缴费个人，是指依照有关法律、行政法规和国务院的规定，应当缴纳社会保险费的单位和个人。该条例同时对基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费的征缴范围以明确列举的方式进行了规定，主要包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、实行企业化管理的事业单位及其职工。该条例的立法体例并未采取“等单位”的兜底性规定形式，故对缴费单位范围不能做扩大解释。
（2）依照国务院《劳动保障监察条例》的规定，对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。而劳动保障行政部门对律师事务所欠缴社会保险费的问题进行劳动监察，没有法定职责，亦无法律依据。
第二种观点认为：本案中的律师事务所已实际办理了社会保险登记，劳动保障行政部门有权对实际缴费单位进行劳动监察。
（1）社会主义国家社会保障体系的一个重要特征就是社会性，体现为参保成员的社会化。目前，我国正在逐步扩大社会保障体系范围，最终目标是建立覆盖城乡所有劳动者的社会保障制度。律师作为以自己的劳动为社会提供法律服务的专业人员，无疑当属社会劳动者范畴，并且这一群体随着社会法治化进程的加快不断壮大，已成为当今社会劳动者群体中不可获缺的组成部分，其劳动权益应当得到劳动保障部门的维护和保障。将律师群体纳入我国社会保障体系范畴，是实现社会保障制度社会性和公平性的必然要求。合伙制律师事务所作为律师的执业机构，负有为其从业人员办理社会保险的法律义务，劳动保障部门对其违反义务规定、欠缴社会保险费用的行为应予监督检查。
（2）《社会保险费征缴暂行条例》中规定：缴费单位应包括行政法规明确规定的必须缴纳社会保险费的“强制性缴费单位”，也应当包括已经自愿参加社会保险登记并已经进行缴费的“实际缴费单位”。依照《社会保险费征缴暂行条例》的立法宗旨，缴费单位具有缴纳社保费的强制性义务。本案中，原告张某所在的律师事务所已在社会保险经办机构申请办理了社会保险登记，实际参加了社会保险并缴纳了社保费用，因此，该律师事务所缴纳社保费的行为应当受《社会保险费征缴暂行条例》等相关社保征缴法律规范的调整和约束，其行为不应具有随意性。因此，劳动保障部门对已办理社保登记的实际缴费单位行使劳动保障监察职责，既有利于维护社会保险征缴管理秩序的稳定，也有利于保障劳动者的合法权益。
一审法院在案件审理过程中充分考虑了各方意见，根据相关劳动保障法律、法规的立法本意、政策取向以及当今社会发展趋势，既不否定现有立法未将律师事务所等特殊用工主体纳入劳动保障监察范围的情况，同时又强调劳动保障部门对于实际缴费单位应予监督管理的现实意义，将裁判结果可能产生的法律效果和社会效果有机结合。最终，一审法院采纳了上述第二种意见。
（二）本案涉及的相关法律问题研究
（1）关于律师事务所的主体性质问题。依照《律师法》的规定，律师事务所是律师的执业机构。在立法层面，律师事务所在现行劳动保障法律体系中处境尴尬。律师事务所的发展在我国已经有近30年的时间，但由于其主体性质的特殊，以及我国相关劳动保障法律、法规对此类新兴用工主体规制的相对滞后，使得其并未被当然地纳入劳动保障法律体系之中。例如，1995年1月1日起施行的《劳动法》第2条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”虽然目前有很多律师事务所在实践中实行公司化管理或企业化经营，但因其主体性质不属于《劳动法》中规定的企业或个体经济组织范畴，因而在很长一段时间里，不论是劳动保障行政部门还是司法审判机关均认为律师事务所与律师之间不属于劳动关系，不属于《劳动法》的调整范围。实践中，除部分规模较大、管理相对规范的律师事务所能够主动与律师签订《劳动合同》，并为律师缴纳社会保险费外，大多数中小型律师事务所对于律师的劳动保障问题态度并不积极，而相关劳动保障行政部门也面临着执法依据不足、不清晰的尴尬。
目前，广受社会关注的《劳动合同法》已于2008年1月1日起正式施行，该法第2条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。”实践中，有人认为律师事务所属于民办非企业单位，但是依据司法部下发的《司法部关于律师事务所不进行民政登记的批复》及《司法部关于合作和合伙律师事务所、基层法律服务所、法律援助中心应否纳入民办非企业单位登记的批复》中的相关规定，律师事务所系经司法行政机关审核登记后依法成立，不应也无需再进行民政、工商等形式的登记，自然也无需按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定到民政部门登记，律师事务所亦不属于民办非企业单位。相较于《劳动法》而言，应该说《劳动合同法》在用人单位范围的规定上多了个“等”字，这为今后有关部门作进一步的立法解释留下了一定空间。但从总体而言，《劳动合同法》亦未从根本上解决律师事务所等特殊用工主体的劳动保障问题，需要相关配套法规的进一步完善，这种情况实际反映了一种抽象的劳动保障立法与现实的经济实体类型多样化发展之间不同步，即立法滞后的现状。
（2）在实践领域，律师的社会保险问题已有所发展，但缺乏有效保障。目前，社会保障体系虽然在逐步完善和扩大，各地对于律师事务所的社会保险费征缴问题已逐渐重视。北京市律师协会下发的《关于办理2007年度北京市律师事务所年检和律师注册工作的通知》中要求，律师事务所提交该所的审计报告及社会保险费缴纳凭证，律协将重点审查律师事务所缴纳社会保险费的情况，律师事务所未按照相关规定缴纳社会保险费将不能通过年检。另外，也有些地方人大规定律师事务所可参照民办非企业单位的规定，按属地原则参加所在地的企业职工基本养老保险。凡与律师事务所建立了劳动关系的员工，律师事务所都必须为其缴纳社会保险费。然而在实践中，由于缺少相应行政执法机关的监管，许多规模较小的律师事务所仍然以各种理由未为律师办理社会保险，或者如本案情况一样，在缴费一段时间后又予欠缴，使得律师的社会保险权益无法得到有效的保障。
（三）两点建议
（1）立法上应加以明确。司法部《合伙律师事务所管理办法》第29条规定，合伙律师事务所聘用律师和其他工作人员，应当按照国家有关规定签订聘用合同，并为聘用人员办理养老、医疗等社会保险。但是，该规定层级属于部门规章，而《社会保险费征缴暂行条例》所称缴费单位、缴费个人，是指依照有关法律、行政法规和国务院的规定，应当缴纳社会保险费的单位和个人。因此，将现有规定以更高法律层级的方式予以体现，无疑将对彻底解决律师的社会保险问题起到根本作用。比如，将司法部上述规章所规定的内容引入相关法律或行政法规中。然而，新修订的《律师法》中关于律师权利、义务的规定更多地是从业务角度出发的，对律师的劳动保障权利并未涉及，只能期待国务院出台相应法规和决定予以明确了。另外，也可以将律师事务所纳入现行社会保障体系所规定的适用对象范围，如将其纳入特殊企业范畴等，使其在整个劳动法领域有明确的定位，更好地维护和保障其从业人员的权益。
（2）司法上应予适当保护。社会保险的缴纳问题与劳动者的劳动保障权益密切相关，虽然社会保障范围在不断扩大，但立法依然相对滞后，这也是我国社会主义法治初级阶段所面临的普遍问题。在法律没有明确规定，而实践中又涉及较大群体的劳动保障权益问题时，法院应当探究和把握相关立法本意，明确政策发展方向及趋势，通过司法实践和判例推动立法的不断完善，切实保护包括律师在内的广大劳动者的合法权益。
